This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Tourism Impact'.
[Harms and Risks of Camping in Public Places] 
[Discussion Document] 
Problems with the freedom camping 
1.  The  freedom  camping  regime  is  designed  to  prevent  and  mitigate  the  primary 
harms  occurring  in  unsuitable  locations  and  it  can  be  used  to  reduce  the  risk  of 
secondary  harms.    The  regulatory  mechanisms  in  the  legislation  act  upon  the 
supply of available camping areas by: 
  Identifying unsuitable locations and preventing camping, e.g. suburban areas  
  Restricting the type of camping activity to minimise the risk of harms, e.g. 
maximum number of consecutive nights, self-contained vehicles only. 
Because the regime acts on supply of available camping areas, the regime itself 
favours reducing supply to mitigate secondary harms. However reducing supply 
increases  the  risk  of  primary  harms  because  it  increases  density,  focusing  the 
number of campers into a reduced number of locations.  
The  freedom  camping  regime  also  includes  a  New  Zealand  Standard  for  self-
containment of motor caravans and caravans: NZS 5465:2001. The Standard sets 
out  a  basic  standard  for  containment  of  waste  water  and  solid  waste  to  help 
provide  a  solution  to  the  problems  associated  with  the  use  of  motor  caravans 
and caravans in areas where there are no sewage or waste disposal facilities. 
2.  Overcrowding  observed  during  peak  season  may  lead  to  overestimating  the 
presence of campers. An influence on overcrowding is the highly seasonal nature 
of  visitors  to  New  Zealand.  Although  recent  years  have  been  consecutive  record 
breakers for the country, New Zealand is still only ranked 60th internationally for 
Comment [AW2]: This seems low. 
total  visitors  per  capita.    However,  a  large  portion  of  annual  visitors  are 
What’s the reference for this fact? 
concentrated  into  a  3  or  4  month  peak  summer  season.    During  peak  periods, 
accommodation can see near 100% occupancy rates, while in the off season rates 
can drop back into the teens. Popular camping and hiking areas experience similar 
peaks.    For  example,  the  Tongariro  Crossing  receives  100,000  visitors  annually, 
though in a single peak day 3,000 visitors can be on the trail16.  It is not surprising 
that  the  focus  on  irresponsible  freedom  campers  tend  to  be  on  overseas  visitors 
since  they  are  more  likely  to  travel  in  the  peak  season  than  domestic  travellers, 
such as ‘grey nomads’.  
Data  from  the  NZMCA  provided  to  the  Far  North  Council  taken  from  GPS 
monitoring,  confirms  that  most  visitors  are  travelling  up  and  down  a  relatively 
small number of main State Highways.  The number of non-commercial campers 
may  not  have  increased  so  much  as  their  concentration,  accentuating  the 
observed  overcrowding.    The  Freedom  Camping  Bill  Regulatory  Impact 
Assessment (2011) states:  
16 Wright, 2016 
[27 September 2016] – [Version3] 
Page 14 of 25 
Not Government or Local Authority Policy 

[Harms and Risks of Camping in Public Places] 
[Discussion Document] 
There are three significant sources of demand, two of which are increasing: 
1.  International  tourists  –  year  on  year  tourist  numbers  are  increasing.  This 
increase is reflected in the demand for freedom camping areas. This demand 
is  also  lumpy  and  seasonal.  Events  can  give  rise  to  intense  periods  of  high 
2.  Domestic  tourists  –  there  is  no  evidence  to  suggest  these  volumes  are 
3.  Internal  displacement  (homelessness)  –  this  appears  to  be  a  fast  growing 
group which is adding unplanned demand and competing for public camping 
Increasing demand when coupled with stagnant or reducing supply exacerbates 
the  problem  of  concentration.    Where  demand  outstrips  supply  this  creates  a 
problem of ‘offending out of necessity’. 
4.  Problem  2  –  offending  out  of  necessity.  Where  supply  is  constrained  to  a 
significant  extent,  campers  may  be  faced  with  no  legitimate  viable  alternatives. 
Constrained  supply  may  force  campers  to  choose  between  three  undesirable 
options:  break  the  law,  incur  commercial  campsite  costs,  or  suffer  significant 
inconvenience, e.g. go to a site further away from their desired location.  
While  breaking  the  law  carries  a  risk  of  a  cost,  i.e.  infringement  fee,  the 
alternatives impose certain costs upon the camper.  Where demand for camping 
areas  exceeds  supply,  the  incentives  may  favour  breaching  the  regime. 
International campers that have hired vehicles for the purpose of camping may 
not have allocated budget to use alternatives to free sites.  
If  rental  companies  underplay  the  limited  camping  areas  available  in  popular 
locations,  especially  for  non-self-contained  vehicles,  campers  may  be 
unprepared.  As  night  approaches,  they  do  not  have  the  local  information, 
money,  or  understanding  of  enforcement  risk,  to  choose  an  alternative  that 
complies with the local bylaw. 
The problem of regulating offending out of necessity is that it makes offenders 
out  of  people  with  low culpability for  their breach.    There are  issues  of natural 
justice  where  it  is  almost  impossible  to  comply.    They  may  have  had  limited 
options  or  had  insufficient  information  to  understand  and  appreciate  their 
options.  Their actions may not have given rise to any real harm or costs to the 
community, except for the breach of the regulations itself. 
Problem  3  –  bylaws  not  suitable  for  homelessness  and  permanent  ‘freedom 
camping’ living. 

Comment [AW3]: This problem is 
mentioned at the top of this page, but is 
There  appears  to  be  an  increasing  group  of  local  people  who  are  living 
not elaborated further. If the focus of the 
review moves from ‘freedom camping’ to 
temporarily  and  permanently  in  motor  vehicles  [also  see  problem  1(3)  above]. 
more general ‘camping in public places’ as 
This  activity  can  cause  primary  and  secondary  harms,  especially  when  vehicles 
per page 4, this aspect of public camping 
seems like an important one to address. 
are grouped together. People living in these vehicles are also at increased risk of 
harm from harassment and theft [see Christchurch example on page 15].  
[27 September 2016] – [Version3] 
Page 16 of 25 
Not Government or Local Authority Policy 

[Harms and Risks of Camping in Public Places] 
[Discussion Document] 
Existing  bylaws  and  public  services  do  not  manage  this  group  well,  with  few 
places to park, limits on nights spent at any one place, limited litter bin capacity, 
and  few  public  toilets  open  at  night.  ‘Homeless’  campers  may  be  caught  by 
enforcement action under the Freedom Camping Act, which just moves them to 
a  different  location  and  adds  to  their  existing  financial  burdens.  This  does  not 
address the campers’ needs or the effects on public areas generally. 
Weak relationship between camping in a public place 
and secondary harms 
5.6.  The  freedom  camping  regime  treats  all  campers  equally  and  is  not  capable  of 
targeting  problem  campers.    As  such  it  is  a  blunt  regulatory  instrument  with 
respect to the secondary harms which are targeted through specific offences under 
other regulations.  
In general secondary harms are all illegal and specific disincentives are provided 
through  separate  regimes.    The  practicality  of  enforcing  these  regimes  limits 
their effective use.  The freedom camping regime is proactive and precautionary 
rather than the other regimes which respond to actual harms and would require 
costly surveillance to give effect to.   
Problem 3 – mismatched perception.  While international tourists may engage in 
some  irresponsible  and  anti-social  behaviour,  the  media  and  local  authorities 
appear to be over reporting the frequency and scale of incidents.  More typically 
concerns may be more closely related to the problem of concentration.  
There is a public perception that there is a link between campers using a public 
space and harm, as opposed to other users causing harm though their use of a 
public space.  In particular, there are sites that are being frequented by domestic 
campers and people who are homeless. 
Regulatory ambiguity and accidental non-compliance 
6.7.  Regulatory regimes need to be clear to regulated parties.  Camping regulation in 
New Zealand is complex.  The complexity comes from two main variables: local 
variation in rules and people not knowing how to comply with the rules.  
Problem 4 – Local variation in rules 
There is a patchwork of regulatory regimes in place across New Zealand.  There 
are  multiple  regulatory  regimes  capable  of  regulating  camping  in  public  places.  
Each  is  available  under  different  circumstances  and  each  allows  for  different 
enforcement practices.  The Freedom Camping Act 2011 and Reserves Act 1977 
provide  specific bylaw making  powers  to  control  camping.    The  Land  Transport 
Act  1996  and  the  Local  Government  Act  2002  provide  general  bylaw  making 
powers that could be used to control camping.  
[27 September 2016] – [Version3] 
Page 17 of 25 
Not Government or Local Authority Policy 

[Harms and Risks of Camping in Public Places] 
[Discussion Document] 
Solution four - local variation in rules.  Careful and comprehensive assessments 
should  take  place  prior  to  a  decision  to  adopt  bylaws,  including  under  section 
155  of  the  Local  Government  Act  2002.    What  is  the  evidence  of  harms  and 
benefits? What is the most appropriate regulatory mechanism to manage those 
harms?    It  is  illogical  to  attempt  to  have  a  nationally  consistent  bylaw  regime 
because the purpose of a bylaw is to adapt to fit local circumstances.  A regional 
approach makes more sense than the current regime which changes within and 
across  administrative  boundaries.  Adjacent  areas  with  similar  circumstances 
could  adopt  similar  rules.    This  is  possible  under  the  current  legislative 
framework,  but  requires  policy  leadership.  However  it  must  be  acknowledged 
that  even  within  regions  there  will  be  differences  in  the  issues  faced  and  the 
preferred approach for tackling the issues.   
Solution  five  -  not  knowing  how  to  comply.    The  legislative  framework  is 
ambiguous  and  complex.    To  simplify  and  rationalise  this  framework  may  be 
facilitated through analysis of the bylaw regimes more generally, of the interface 
of  bylaws  with  primary  legislation  and  of  how  bylaw  enforcement  occurs.    The 
first  step  could  be  a  consistent  interpretation  of  the  Road  Code  so  that 
infringements fines are not issued unfairly.  
The current approaches to the regulation of camping in public places appear to 
have  been  insufficiently  evidence-based.  It  may  be  that  regulation  and 
punishment  are  being  put  ahead  of  a  strategic  approach  to  managing  demand, 
increasing supply and reducing harm.  The alternative is likely to be fewer visitors 
and less expenditure in the New Zealand economy. A proactive communications 
and engagement strategy with the tourism sector and councils will ensure there 
is more consistent messaging especially for international tourists with regards to 
freedom camping in New Zealand. Whilst there may be regional variance the key 
messages and signposting to sites for further local information should assist with 
Solution  six  –  effective  implementation  of  NZS  5465:2001.    Effective 
Comment [AW4]: This is an option 
implementation  of  the  Self  Containment  of  Motor  Caravans  and  Caravans 
suggested by our Senior Analyst on waste 
from freedom camping, that may benefit 
Standard (NZS 5465:2001) can have a significant role in addressing problems in 
from further discussion and analysis. It ties 
the freedom camping regime.  
in with a number of the other solutions, 
such as more information on how to 
comply, standardising variations in rules, 
Ensuring  that  all  private  and  rental  vehicles  used  for  freedom  camping  in  New 
and managing demand. It does not address 
people sleeping rough in cars.  
Zealand comply with the Standard would be a broad-brush mechanism to reduce 
From an economic perspective, there 
impacts  of  freedom  camping.  Compliance  with  the  Standard  is  currently 
would be fewer tourists in non-self-
contained vans touring NZ because some 
confirmed  by  a  self-containment  certificate  and  mandatory  display  of  the 
will be less willing to pay to stay in camping 
warrant on vehicles. 
grounds and so decide not to travel NZ this 
way. However these tourists are likely to 
spend less money in NZ anyway than those 
Including  a  clause  on  Standard  NZ  5465:2001  in  a  common  national  bylaw, 
who hire or tour in self-contained vehicles. 
ensuring  that  vehicles  used  for  freedom  camping  comply  with  the  Standard, 
would  clarify  the  compliance  requirement  and  allow  for  more  effective 
enforcement and consistent messages.  
[27 September 2016] – [Version3] 
Page 22 of 25 
Not Government or Local Authority Policy 

[Harms and Risks of Camping in Public Places] 
[Discussion Document] 
The Standard will be reviewed soon. Revisions to the Standard will provide clarity 
for  council  enforcement  officers  where  rental  car  agencies  currently  provide 
vehicles  that  do  not  comply  with  the  Standard  (i.e.  have  no  containment  or 
limited containment of waste). 
[27 September 2016] – [Version3] 
Page 23 of 25 
Not Government or Local Authority Policy 

Document Outline