This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'District Plan criteria for Good Public Transport Accessibility'.

To: 
Vida Christeller 
From: 
Andrew Wharton and John 
CC: John McSweeney, John 
McSweeney 
McDonald, Phil Becker; Kate Pascall 
City Design and Place 
Planning 
 
 
Date: 
09/04/2021 
Purpose: 
Advice  
 
 
 
Mandatory inclusionary zoning in the district plan - suggestion to 
Inclusionary zoning means land use planning rules that require or enable a share 
discuss with Liam Hodgetts 
of new housing construction to be affordable by people with low to moderate 
incomes. The term implies that most district plan zoning is “exclusionary”. 

Background 
Residential zones’ minimum lot sizes, single house requirements, maximum 
heights and yard setbacks prevent affordable houses from being built. 

1. 
Adam McCutcheon and Andrew Wharton’s initial 25 February memo set 
Affordable housing for Wellington City is explained in our 25 February memo. 
out how the new district plan could help address housing affordability. The 
The Council uses the Wellington Housing Affordability Model (WHAM) to 
memo recommended: 
understand what housing is affordable, and for whom. Many demand and supply 
•  The  district  plan  should  not  include  mandatory  inclusionary 
factors influence house rental and buying affordability, while the district plan can 
zoning. 
only affect a few of the supply factors.  
Andrew would like to use a different term for the housing product created by 

•  The  district  plan  should  include  some  voluntary  inclusionary 
inclusionary zoning specifically. Houses may be generally “affordable” at a 
zoning and supporting objectives and policies for assisted and 
market price or rent due to their location, quality or size. Other methods in the 
social  housing.  Our  current  district  plan  does  not  have  these 
district plan and Housing Action Plan already promote affordable housing. 
provisions. 
Assisted housing” has been suggested for the category between social housing 

and market housing. It would include long-term rentals at a lower than average 
  Partnering  with  Ministry  for  the  Environment  on  how  the  new 
market rate, shared ownership/equity houses, and leasehold houses where the 
Natural and Built Environments Act can have new planning and 
financial  tools  to  better  enable  a  range  of  affordable  housing 
land is owned by the assisted housing provider.  
products.  
However, Build Wellington is concerned that this new term will be more 
confusing, and is too close to “assisted living” i.e. rest homes. The Council is also 

2. 
Adam, John McSweeney and I met with you on 10 March to discuss the 
expecting provisions for “affordable housing”, not “assisted housing”. 
memo. Your direction was to progress with assisted housing (inclusionary 
Social housing means houses owned by the government, local government or 
zoning) provisions. 
non-profit provider that are rented for free, or at low rates based on income or 
need. 



3. 
We met with you and staff from Build Wellington and Place Planning, and 
lawyer  Nick  Whittington,  on  23  March  to  discuss  a  “piñata  model”1  for 
assisted housing that included an inclusionary zoning option.  
4. 
The actions from this meeting were for Andrew to draft up some district plan 
provisions for internal and legal testing, and to draft a report for the Planning 
for  Growth  Steering  Group  and  Executive  Leadership  Team  (ELT)  to 
consider.  The  reviewed  ‘skeleton’  draft  provisions  are  attached  to  this 
memo. 
5. 
However, a report asking for wider organisational and councillor support for 
mandatory inclusionary zoning is in conflict with our advice to you, which is 
that the district plan should not have these rules at this time. 
Action requested 
6. 
We  support  Council’s  involvement  in  assisted  housing,  but  consider  it  is 
better  enabled  through  partnerships  with  developers  and  central 
government,  district  plan  incentives,  controlled  activity  rule  for  100% 
assisted housing, and targeted funding options.  
7. 
As ELT and Council will need to consider the mandatory inclusionary zoning 
option, we suggest that this memo and our earlier advice be discussed with 
Liam Hodgetts before proceeding further.  
An indicative mandatory inclusionary zoning model 
8. 
The numbers and thresholds in the model below are only indicative. They will change based on advice from Build Wellington and others. The 
gist is that all large apartment buildings in the city centre (including Te Aro and Adelaide Road) would be required to sell/lease/give at least 
10% of their apartments to WCC or an assisted housing provider. Multi-unit developments in other Centre Zones and the Medium Density 
Residential Zone that exceed height or bulk standards would be required to sell/lease/give half of the extra apartments/terrace houses enabled 
by exceeding those standards to WCC or an assisted housing provider. The text in red was not included in the draft district plan provisions as 
New Zealand’s build-to-rent industry is nascent, and introducing rent controls here would add extra complexity and legal risk. 
 
1 Piñata model is like a straw-man, but the participants testing the model are unsure of its form. 

Discretionary or non-
Developments with  
In the other Centre Zones 
complying activities due 
>1,500 m2 residential 
and Medium Density 
to being over height, 
floor space
Residential Zones
sunlight, bulk or density 
In the City Centre 
standards
Zone, all 
developments with 
>3,000 m2 residential 
Must provide affordable houses, if granted consent. To calculate the number of houses:
floor space must 
provide 10% of its 
houses as affordable 
houses
% of gross floor area that 
Total number of houses 
is over the height, 
50%
in the development
sunlight, bulk or density
At least one third of the affordable houses provided must be 2 or more bedrooms.
Options to meet affordable housing obligations:
Lease the houses to an 
Sell or lease houses in 
For build-to-rent 
Sell the houses to an 
Pay Council $100-150,000 
affordable housing 
another building in the 
developments, the 
affordable housing 
per affordable house not 
provider at an agreed 
same or adjoining suburb 
affordable houses are 
provider at an agreed 
provided, to help fund 
price, for long-term 
to an affordable housing 
rented at <80% of 
price
other affordable houses
affordable rentals
provider
average market rent
Mechanism: list of 
Mechanism: list of 
Mechanism: list of 
Mechanism: consent 
Mechanism: financial 
providers in the Plan, 
providers in the Plan, 
providers in the Plan, 
conditions, and 
contribution, formula 
copy of signed 
copy of signed 
copy of signed 
consent order placed 
and purpose stated in 
contract in application
contract in application
contract in application
on the title
Plan
 
9. 
Our concerns about proceeding with mandatory inclusionary zoning in this district plan, prior to any new functions and powers in the Natural 
and Built Environments Act, are summarised below.  

Risk 1 – fairness 
10. 
Mandatory inclusionary zoning requires the environmental issue (affordable housing) to be subsidised by multi-unit housing developers. But 
these housing developers are not causing the issue, and in fact are helping resolve the long-term issue by putting more, and more variety, of 
houses into the market. This targets the wrong people to fix the issue. 
Risk 2 – effect on overall supply and affordability of housing in Wellington 
11. 
Inclusionary zoning could act as a tax on new medium and high-density housing. This risks reducing the overall supply of housing due to lower 
developer margins. In overseas examples, this has happened sometimes, and sometimes not. The risk reduces when inclusionary zoning is 
paired with density bonuses, financial incentives and use of public assets. In New Zealand, our options to use these as part of consenting 
housing developments are limited under the RMA. 
12. 
The Productivity Commission’s report Using Land for Housing 2015 found that inclusionary zoning policies have little impact on the overall 
supply of lower-priced housing. The lower-priced homes are often off-set by higher prices on non-targeted affordable homes.  
Risk 3 – administrative costs and constraints 
13. 
Council would have to invest considerable effort to run and monitor processes to ensure assisted housing remains affordable, only goes to 
eligible households, and houses are not on-sold or sub-let for market prices. Contracts and covenants may be needed as well as consent 
conditions to keep house values or rental returns at an affordable level long-term. 
14. 
WCC would need to decide whether it wanted to manage this assisted housing, share the housing with other providers (Kāinga Ora, Salvation 
Army etc.), or set up a non-profit housing trust. Queenstown-Lakes has created a non-profit housing trust to manage their “community housing”. 
Auckland Council found it had a wide range of existing providers who could be used. Selecting one or a few would not be fair to the others. 
Wellington  City  is  in  the  same  situation.  However,  we  have  drafted  the  provisions  so  that  the  negotiations  about  who  would  manage  the 
assisted housing happens is negotiated between the developer and the assisted housing provider before the resource consent application is 
lodged. This should reduce some administrative costs. 
Risk 4 – legal challenge 

15. 
Mandatory inclusionary zoning has not been tried before in New Zealand. The exception is Queenstown, but its affordable housing system 
applies only to development beyond what is enabled by their district plan (as a discretionary/non-complying activity). Also, Queenstown’s 
rationale for requiring affordable housing2 does not apply to Wellington.  
16. 
The three risks above make it highly likely that mandatory inclusionary zoning provisions will be challenged in the Environment Court. Even if 
the district plan provisions are found to be vires, Environment Court appeals are merit appeals. Provisions can be overturned on this basis. 
The RMA Section 32 appropriateness, effectiveness and efficiency analysis, including the cost benefit analysis, may not be sufficient to justify 
the mandatory inclusionary zoning. 
 
 
2 Queenstown Lakes District Council’s justification for its affordable housing rules is that, as a resort town, its high-income houses and holiday homes, tourist accommodation and businesses 
generate a demand for workers who need housing. Normally a town/city would be able to zone for increased density in brownfield and greenfield areas to enable this housing. But 
Queenstown’s growth is limited by its outstanding landscapes which must be protected under the RMA. So the development causing the affordable housing issue is required to provide some 
land for affordable housing, affordable housing units or money, part of which goes to a non-profit assisted housing trust.