Business Case Report 
Kerbside Collections 
August 2019 
© Morrison Low 
1 

---

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Document status 
Ref 
Approving Director 
Date 
2397, draft 
Dan Bonifant  
18/04/2019 
2397, final draft 
Dan Bonifant 
30/07/2019 
2397, final 
Dan Bonifant 
08/08/2019 
 
© Morrison Low 
Except for all client data and factual information contained herein, this document is the copyright of Morrison Low. All or any part of 
it may only be used, copied or reproduced for the purpose for which it was originally intended, except where the prior permission to 
do otherwise has been sought from and granted by Morrison Low. Prospective users are invited to make enquiries of Morrison Low 
concerning using all or part of this copyright document for purposes other than that for which it was intended. 

---

link to page 4 link to page 5 link to page 5 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 13 link to page 13 link to page 15 link to page 15 link to page 18 link to page 18 link to page 18 link to page 21 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 23 link to page 23 link to page 24 link to page 27 link to page 28 link to page 32 link to page 34 link to page 41
 
Contents 
Executive summary 
1 
Introduction 
2 
BBC assessment methodology 
3 
Strategic case – the case for change 
4 
Refuse collection 
4 
Recycling collection 
4 
Recycling stations 
6 
Organics 
6 
Longlist assessment 
7 
Shortlisted options 
10 
Economic case – identifying the preferred option 
10 
Service use and tonnes collected 
12 
Service costs 
12 
The recommended option 
15 
Recycling services 
15 
Refuse collection service 
15 
Financial case 
19 
Rates funding 
19 
Bin and crate purchase 
19 
PAYT 
19 
Commercial case 
20 
Management case – the way forward 
20 
 
Appendix 1 
Better Business Case Summary 
Appendix 2 
Investment Logic Map (ILM) 
Appendix 3 
Longlist Options Assessment 
Appendix 4 
Financial Modelling for Economic Case 
Appendix 5 
Hutt City Council Terms of Reference 
Appendix 6 
Health and Safety of Manual and Automated Collections 
© Morrison Low 
i 

---

 
Executive summary 
A review of Hutt City Council’s refuse and recycling services has been undertaken using the Treasury’s Better 
Business Case (BBC) process. The review also considered the role of recycling drop-off stations and the 
opportunity to introduce a kerbside organics collection service. 
Based on this assessment, the recommended approach for kerbside recycling collection is to move to a 2-
stream recycling service, providing households with a 240L wheelie bin for mixed recycling and a 45L crate 
for glass, both collected fortnightly. Alongside this, the provision of recycling drop-off stations should be 
reduced from five to two, with the new recycling drop-off stations restricted to locations where drop-off can 
be supervised when open. Kerbside recycling and the recycling drop-off stations would continue to be 
funded through rates. 
For the kerbside refuse collection service, the recommended approach is a rates-funded wheelie bin 
collected weekly, available in different sizes to match household needs, with an option to opt-out of the 
rates-funded service, and a move to pay-as-you-throw (PAYT) when technology enables. Depending on the 
availability of suitable and cost-effective technology, a PAYT bin service could be a workable alternative to a 
rates-funded service. This could be confirmed via a procurement process for renewal of Council’s kerbside 
collection services. The PAYT option could be tested in terms of technical feasibility and costs in comparison 
to the rates-funded bin. 
A kerbside organics collection service is not proposed at this point in time. Further analysis of carbon 
emissions from organics services and learnings from Wellington City’s food waste collection trial will be used 
to inform a decision on this service at a future time. 
The recommended options will improve health and safety outcomes, reduce windblown litter and animal 
strike, and divert more waste from landfill. For an average household, a rates-funded service can deliver both 
a refuse collection and recycling collection service for less cost than a private refuse collection service alone 
and is therefore more affordable. Offering the option of smaller bin sizes, opting out and a move to PAYT 
when technology enables, provides a cost-effective option for smaller households and those that produce 
less waste. 
In order to successfully implement the recommended approach, the following actions are proposed, and a 
possible timeline is provided: 
• 
Consult with community on proposed service changes for refuse collection, recycling collection and 
recycling drop-off stations, e.g. through 2020 Annual Plan consultation. 
• 
Undertake procurement for new kerbside refuse and recycling collection services (run in parallel, but 
only released to market after 2020 Annual Plan deliberations complete, i.e. release to market July 
2020, awarded December 2020). 
• 
Based on procurement outcomes, inform community of cost of service changes, e.g. through 
consultation on 2021-2031 Long Term Plan. 
• 
Mobilise and roll out new kerbside refuse and recycling collection services (mobilise from January 
2021 and commence new services July 2021, at the earliest). 
• 
Progressively decommission recycling drop-off stations following introduction of new kerbside 
recycling collection service (from July 2021 onwards). 
© Morrison Low 
1 

---

 
Introduction 
Morrison Low was commissioned by Hutt City Council to review the provision of kerbside collection services 
by completing a business case that considered options for future kerbside collection services. This review 
was undertaken alongside two other service reviews: resource recovery centre provision, and hazardous 
waste management. Morrison Low followed the New Zealand Treasury’s Better Business Case (BBC) process, 
which is good practice for public sector decision-making. 
The aim of the approach is to provide objective analysis and consistent information to decision-makers, 
enabling them to make smart investment decisions for public value.1 It is an ideal tool for the public sector to 
make long-term decisions regarding service delivery. It looks at financial measures but in a weighted, 
balanced context with four other factors (strategic, economic, commercial and management) as detailed in 
Figure 1. 
 
Figure 1: The Better Business Case Approach 
This report provides an overview of the process followed to develop the BBC, but the key decision-making 
document that summarises the findings of the BBC assessment with respect to the five cases above is the 
one-page BBC Summary provided in Appendix 1. In addition, supporting information is provided in the 
remaining four appendices. The full list of appended documents is: 
• 
Appendix 1 – Better Business Case Summary   
• 
Appendix 2 – Investment Logic Map (ILM)  
• 
Appendix 3 – Longlist options assessment  
• 
Appendix 4 – Financial modelling for Economic Case 
• 
Appendix 5 – Hutt City Council Terms of Reference 
 
 
 
1 https://treasury.govt.nz/information-and-services/state-sector-leadership/investment-management/better-business-cases-bbc 
© Morrison Low 
2 

---

 
BBC assessment methodology 
The following steps have been undertaken to complete the BBC: 
• 
Project initiation meeting and review of background information, including waste data and financial 
information and previous studies looking at Council’s kerbside collection services. 
• 
Investment Logic Mapping (ILM) workshop with stakeholders representing council staff, staff from 
neighbouring Upper Hutt City Council, and the existing kerbside collection service provider Waste 
Management. The ILM identified issues and opportunities with the current services provided. The 
collections ILM is attached in Appendix 2. 
• 
Development of strategic objectives to address the issues and opportunities from the ILM workshop. 
These objectives were able to be standardised across the three waste services reviews.  
• 
Completion of the strategic case for change including issues and opportunities to be addressed, the 
legal context, and for each of the objectives: the scope of the review, the anticipated benefits and 
risks, and key performance indicators. 
• 
Development of a longlist of options for kerbside collection services and assessment of these options 
against the strategic objectives and critical success factors. Critical success factors are common to all 
BBCs and include alignment with Council objectives, supplier capability and capacity, value for money 
and affordability, and achievability with Council’s resources. The options assessed covered the full 
range of available options across the dimensions shown in Figure 2. The longlist assessment is 
provided in Appendix 3. 
Service scope 
Service solution 
Service delivery 
Implementation 
Funding 
 
(what) 
(how)
(who)
(when)
Figure 2: Longlist option dimensions 
• 
Review of the longlist assessment at a workshop with key stakeholders. 
• 
Meetings with project steering group members after completion of the strategic case and following 
review of the longlist assessment to update them on progress. 
• 
Shortlisting of options and an economic assessment of these shortlisted options that included a 
financial assessment (Net Present Value, NPV) and non-financial assessment (Multi Criteria 
Assessment, MCA) to identify the preferred option. The NPV analysis for the shortlisted options is 
provided in Appendix 4. 
• 
For the preferred option, completion of the commercial, financial and management cases. 
• 
Completion of a brief covering report detailing the BBC methodology and outcomes. 
The project has been completed to meet the project requirements set out in Council’s Terms of Reference, 
attached in Appendix 5. 
 
 
© Morrison Low 
3 

---

 
Strategic case – the case for change 
The current contract for Council's kerbside collection service ends in the third quarter of 2019 albeit work is 
currently underway to extend this contract, with a re-tender ahead of this (the recommended extension is to 
June 2021). This contract also includes the provision of four recycling drop-off points in Kelson, Wainuiomata, 
Alicetown and Naenae. A fifth recycling drop-off point is available to the community at Waste Management’s 
Seaview transfer station on a commercial basis, i.e. this station is not funded by Council. There is an 
opportunity to review the services ahead of re-tendering the contracts. A review of Hutt City Council’s refuse 
bylaw is also currently underway and could support any service changes. Note that the bylaw may be a 
regionally consistent bylaw to achieve better outcomes across the Greater Wellington Region. 
Council's current kerbside collection services are discussed in the following sections. 
Refuse collection 
A weekly user-pays bag collection service is provided to both urban residential and commercial customers. 
Customers can put out as many (or as few) bags as they have paid for. Waste companies also provide private 
refuse wheelie bin services directly to customers (i.e. non-Council service). 
Experience throughout New Zealand has shown that customers tend to prefer bins to bags for refuse 
collection because they are more convenient, easier to use, less prone to animal strike and generally less 
odorous.  
In Lower Hutt, residents (that have the ability to pay or willingness) have taken up private wheelie bin 
services and consequently Council's market share, although stable, sits at around 30%. The service is 
currently self-funding and realising a surplus of approximately $400,000 for Council per year. However, 
experience in other parts of New Zealand shows that further reductions in market share (e.g. following key 
changes in the market) may result in the service being less cost-effective. To respond to this, Council could 
increase the price of its rubbish bags to cover the funding shortfall. However, this may incentivise more 
customers to move to a wheelie bin service as the cost difference between rubbish bags and a private 
wheelie bin narrows. 
Bag collection services have been identified as higher risk from a worker health and safety perspective than 
bin collection services due to the need to exit the vehicle to complete the collection, manual handling of 
bags, and exposure to sharps. The health and safety risks of different collection methodologies are outlined 
in the discussion paper in Appendix 6. 
Recycling collection 
A weekly kerbside collection service is provided to residential customers only. The service is a kerbside sort 
of 55L2 crates. 
 
 
 
2   In the past, 45L crates were rolled out, but the current size of crates sold by Council is 55L. The current share of smaller vs larger 
crates is not known. 
© Morrison Low 
4 

---

 
Throughout New Zealand councils have found that customers prefer wheelie bins for their recycling 
collection services because the materials are not impacted by wind and rain and the greater capacity enables 
customers to recycle more3. Hutt City Council continues to see recyclables disposed of in their refuse service 
despite a recycling service being provided4. This has been shown to reduce with wheelie bin recycling 
services.  
However, the improved convenience of wheelie bins is balanced by the need for post-collection sorting in a 
processing facility and the inability to detect contamination until wheelie bins are lifted. Overall, these two 
factors result in greater contamination of recyclables in wheelie bin services – albeit there are means to 
manage this such as checking bin contents ahead of collections (bin audits), cameras on trucks to identify 
non-compliant households, and providing feedback to them, or withdrawing bins as a last resort. The 
separation of glass from other recyclables has been shown throughout the country to address a large 
proportion of the contamination and reduction in recycling quality that results from mixed recycling wheelie 
bin collections. 
Recycling crate services have higher worker health and safety risks than wheelie bins due to the need for 
workers to exit trucks, manually handle crates, and handle recyclables, including sharps (e.g. broken glass). 
In addition, recycling crates, due to their design and lack of effective means to retain recyclables, tend to 
lead to significant litter production during frequent windy days, as evidenced by frequent resident 
complaints. This litter tends to enter the storm water system and can end up in Wellington Harbour, leading 
to ocean and beach pollution. 
Note that the existing service option with crates is not a full cost service, i.e. users are expected to pay for 
their own crates. The use of flexinets to avoid wind-blown litter is voluntary and users are also expected to 
pay for their own nets. This approach is relatively ineffective in practice, as some residents use their own 
“containers” (such as cardboard boxes). There is little incentive for them to use the flexinets to avoid wind-
blown litter. 
Some materials that are collected through Council's recycling service are not recycled. For example, plastic 
grades 3-7 are sold as part of bales of mixed plastic (grades 1-7), but processors may then separate and 
recycle the grade 1 and 2 plastics and dispose of the grade 3-7 plastics. Working collaboratively with their 
contractor, Council needs to ensure that there are appropriate end-markets available for the materials 
collected through Council's recycling services so that the community can be assured that materials collected 
for recycling are actually recycled. In May 2019 Council ceased collection of plastic grades 3-7 and undertook 
an education campaign with customers to ensure plastic grades 3-7 are no longer received through Council’s 
recycling service. 
There has always been volatility in the recycling commodities market, however the commodity prices are 
currently at an all-time low due to the bans imposed by China on many recycling products that have 
subsequently been followed by other recycling markets.  
 
 
 
3   34 councils in NZ (out of 67) use wheelie bins for recycling. A further six councils are currently looking to change to wheelie bins. 
4   Council are planning to undertake a survey of the composition of kerbside refuse and recycling receptacles in September 2019 to 
confirm this quantity. Results from a similar audit in Napier-Hastings identified 18% of Napier’s refuse and 10% of Hastings’ refuse 
could be diverted. 
© Morrison Low 
5 

---

 
Recycling stations 
In addition to the kerbside collection, Council provides community recycling stations at five locations. There 
are contamination and significant illegal dumping issues at these stations, which are open 24/7 and are 
unstaffed. Some sites such as the station in Naenae have had repeated occurrences of loads being too 
contaminated to allow further processing and being re-directed to the landfill. In relative terms, the Seaview 
site appears to attract the fewest concerns, likely due to the fact that it is co-located with the Seaview 
transfer station (e.g. staffing during the day, cameras, good natural surveillance). 
It is possible that at least some of the illegal dumping that is occurring is due to residents not understanding 
the waste collection system that is in place (e.g. language barriers), hardship, or lack of willingness to pay for 
refuse disposal. However, Council does not have data available to show the exact causes of illegal dumping 
behaviours.5 
Organics 
No kerbside collection service is provided for organics, although customers can pay for a private green waste 
collection service.  
There is a low rate of diversion of organics waste, with compostable food and green waste accounting for 
approximately 45% of domestic refuse.  
There is an opportunity to increase diversion of kerbside collected waste by targeting organics, however this 
needs to be balanced by the high cost of organics collection services.  
In addition, food and green waste breaks down quickly in landfill and can assist in breaking down other 
materials, because of the carbon and moisture they introduce. Breaking down quickly, food and green waste 
do not take up valuable airspace in the landfill. However, the breakdown of organic waste can cause odour, 
increases landfill gas production and the risk of increased fugitive emissions of greenhouse gases such as 
methane. While Silverstream has an effective gas recovery system, it cannot necessarily capture all such 
emissions (albeit at this point in time, it is not fully clear how the carbon footprint of landfilling at 
Silverstream compares to alternative options such as composting). 
The issues and opportunities with the current kerbside collection services were identified through the ILM 
process which can be seen in Appendix 2. Further details on the Strategic Case including how these issues are 
addressed by the strategic objectives can be found in the blue box in the BBC Summary in Appendix 1. 
 
 
 
5   Council has undertaken various initiatives such as trialling cameras, increased enforcement and education, but this has not 
resulted in a reduction in illegal dumping occurrences. In some cases, Council has identified repeat offenders and infringements 
notices do not appear to be effective in stopping such behaviour. 
© Morrison Low 
6 

---

 
Longlist assessment 
A longlist of future kerbside collection service delivery options was developed using the BBC five option 
dimensions as demonstrated in Figure 2.  
The longlist options were assessed against the strategic objectives developed through the ILM process. These 
objectives were able to be standardised across the three waste services reviews. The strategic objectives are: 
• 
to provide services that are cost-effective 
• 
to provide services that are safe 
• 
to provide services that reduce greenhouse gas emissions 
• 
to provide services that customers want and can use appropriately 
• 
to reduce waste and protect the environment from the harmful effects of waste. 
The longlist options were also assessed against critical success factors. These critical success factors are 
considered standard practice for BBC analysis: 
• 
Strategic fit and business needs: alignment with the Waste Management and Minimisation Plan 
2017-23 and other relevant plans. 
• 
Potential value for money: right solution, right time, at the right price. 
• 
Supplier capacity and capability: is it a sustainable and viable arrangement (external). 
• 
Potential affordability: manageable within funding constraints. 
• 
Potential achievability: ability and skills to deliver (internal). 
The longlist of options was assessed against the strategic objectives and critical success factors at the options 
assessment workshop. Options which did not meet the strategic objectives or critical success factors were 
discarded from further analysis. 
The following tables provide a summary of the longlist assessment for the refuse collection, recycling 
collection, recycling drop-off stations and organics collection options. The longlist of options is provided in 
Appendix 3. 
 
 
© Morrison Low 
7 

---

 
Table 1 
Assessment of refuse collection options 
Shortlisted for 
Option 
Overall assessment 
economic case? 
Does not meet strategic objectives but continue to economic 
Status quo: bags, collect 
assessment for comparison. Not preferred as bags are being 
Yes 
weekly 
phased out in other areas due to safety concerns 
Bins, size restricted, collect 
Possible – cost-effective and safe but less customer choice 
Yes 
weekly 
Bins, range of sizes, collect 
Preferred – cost-effective, safe and provides  customer choice 
Yes 
weekly 
Bins with pay-as-you-throw 
Possible – cost-effective, customer friendly and safer than bag 
Yes 
user tags, collect weekly 
collections, but added complexity 
Bins with pay-as-you-throw 
Discard - unknowns associated with RFID for PAYT. Possible 
with RFID technology, collect 
No6 
future option when technology enables. 
weekly 
Bins (either 1b, 1c, 1d or 1e 
methodology), collect 
Discard - only feasible if combined with food waste collection 
No 
fortnightly 
Council opts out of refuse 
Possible - private sector could provide service but Council may 
Yes 
collection 
retain administrative function 
Table 2 
Assessment of recycling collection options 
Shortlisted for 
Option 
Overall assessment 
economic case? 
Does not meet strategic objectives but continue to economic 
Status quo: crates, collect 
assessment for comparison. Not preferred as crate service 
Yes 
weekly 
generates litter, less safe than bins but better recycling products 
2-stream: 45L glass crate and 
Possible - crate collection (for glass) less safe than bins, but 
240L mixed recycling, collect 
Yes 
better recycling products 
fortnightly 
2-stream: 80L glass bin and 
240L mixed recycling bin, 
Discard - glass bin collections only in trial phase 
No 
collect fortnightly 
240L fully commingled bin, 
Discard - lower quality recycling products that cost more to 
No 
collect fortnightly 
process; no current processing capacity in the Wellington region 
Kerbside service 
Discard - customers expect kerbside service and waste disposal 
No 
discontinued 
would increase 
 
6 Although possible future option 
© Morrison Low 
8 

---

 
Table 3 
Assessment of recycling drop-off options 
Shortlisted for 
Option 
Overall assessment 
economic case? 
Does not meet strategic objectives but continue to economic 
Status quo: four council 
assessment for comparison. Not preferred as high cost for 
recycling stations (plus 
Yes 
limited diversion and contamination and illegal dumping 
private Seaview) 
impacting ability to recycle materials collected 
Increased network of 
Discard - high cost and reduced diversion due to contamination 
No 
recycling stations 
Drop off at strategic, 
Preferred - supervision, enforcement and cameras reduce illegal 
supervised locations (e.g. 
Yes 
dumping 
RTS, RRC) 
Recycling stations 
Discard - no outlet for customers' excess recyclables 
No 
discontinued 
Table 4 
Assessment of organic collection options 
Shortlisted for 
Option 
Overall assessment 
economic case? 
Status quo: drop off green 
waste at transfer station, 
Possible - status quo is cost-effective but alternative landfill 
Yes 
green waste used as landfill 
covers more effective, landfill diversion possible 
cover 
Drop off green waste, 
Possible - diverts green waste from landfill but alternative daily 
Yes 
composted 
cover required 
25L Bin for food waste only, 
Discard - high cost, requirement to identify food waste 
No 
collect weekly 
processor, carbon benefits would need confirmation 
240L bin for food and green 
Discard - high cost, requirement to identify food waste 
No 
waste, collect weekly 
processor, carbon benefits would need confirmation 
240L bin for green waste, 
Discard - additional service to manage, increased cost, however 
No 
collect monthly 
easier to process than food waste 
No food or green waste 
Discard - community expects green waste service 
No 
services 
 
 
 
© Morrison Low 
9 

---

 
Shortlisted options 
From the longlist assessment, the following options were taken forward for economic assessment. For the 
kerbside recycling collection service, a change to a two-stream service was clearly preferred over other 
options. For refuse collection, a number of options were shortlisted for more detailed analysis. 
Table 5 
Summary of shortlisted options 
Option Description 
Elements common to all options 
Option 1: Status quo 
•  Continuation of refuse bag 
•  Replacing recycling crates with a two-stream recycling 
collection service 
collection service using a 240L wheelie bin for mixed 
Option 2: Opt out 
recyclables and a 45L crate for glass collected fortnightly 
•  Discontinue Council’s refuse 
•  Retain current kerbside collection areas 
collection service, refuse collection 
•  Phase out the unstaffed recycling stations, with drop-off only 
provided by private sector 
being retained at two strategic locations (e.g. at the privately-
run Seaview transfer station and another suitable location) 
Option 3: Rates-funded refuse bin 
•  No kerbside organics collection service introduced at this stage 
•  Provide all residents with a 
•  Separate assessment (outside of this report) of the ongoing use 
wheelie bin for refuse, funded 
of green waste as landfill cover 
through a targeted rate 
•  Continuation of outsourced contracts for kerbside collection 
Option 4: PAYT (pay as you throw) refuse 
service delivery, with potential collaboration with Upper Hutt 
bin 
City Council 
•  Provide all residents with a 
•  All service delivery changes implemented as part of kerbside 
wheelie bin for refuse, but only 
collection contract re-tender 
charge customers when they use 
the service 
Economic case – identifying the preferred option 
The aim of the economic case is to determine the cost-effectiveness of the shortlisted options from both a 
financial and non-financial perspective and identify a preferred option.  
This was determined by three separate assessments:  
• 
Whole of life cost: This takes into consideration the Capex and Opex cost of the service over the 
lifetime of the service. A 10-year assessment period has been used to align with LTP funding 
envelopes. 
• 
Net Present Value (NPV): This is an assessment of monetary benefits and cost. Only direct costs have 
been considered for this BBC. A typical public sector discount rate of 7% has been used for NPVs. 
• 
Multi Criteria Analysis: This method identifies and ranks non-monetary benefits and costs using the 
following risk areas 
–  Political: negative media coverage or negative community feedback  
–  Economic: unexpected cost increases 
–  Social: risk to public health or working safety  
© Morrison Low 
10 

---

 
–  Technical: untried technology or process 
–  Legal: council decisions legally challenged  
–  Environmental: risk of discharge to environment  
The economic case is shown in the red box in the BBC summary in Appendix 1 and the NPV calculations are 
provided in Appendix 4. Table 6 below provides a summary of the economic assessment. 
Table 6 
Summary of economic assessment (Net Present Value and Multi Criteria Assessment) 
Option 1: Status 
Option 3: Rates-
Option 4: PAYT 
Assessment criteria 
quo, pre-paid 
Option 2: Opt out 
funded refuse bin 
refuse bin 
official bag 
Net Present Value 
-$18.7 million 
-$14.2 million 
-$45.7 million 
-$13.5 million 
Medium risk - no 
Political risk - 
longer offering 
negative media 
Low risk - 
Medium risk - rates 
Low risk - improved 
council refuse 
coverage or 
continuation of 
increase may attract 
level of service with 
service, private 
negative community 
current service 
coverage 
bins 
service costs may be 
feedback 
high 
Medium risk - long 
Medium risk - long 
Medium risk - long 
Medium risk - long 
Economic risk - 
term recycling 
term recycling 
term recycling 
term recycling 
unexpected cost 
commodity prices 
commodity prices 
commodity prices 
commodity prices 
increases 
unknown 
unknown 
unknown 
unknown 
Social risk - risk to 
public health or 
Medium risk - some 
High risk - manual 
Medium risk - some 
Medium risk - some 
worker safety (n.b. 
manual handling 
handling with crates 
manual handling 
manual handling 
community 
with glass crates and 
and bags 
with glass crates 
with glass crates 
opposition assessed 
removal PAYT tags 
under Political) 
Technical risk - 
Medium risk - 
Low risk - approach 
Low risk - approach 
Low risk - approach 
Untried technology 
solution not widely 
is common in NZ 
is common in NZ 
is common in NZ 
or process 
used in NZ 
Legal risk - Council 
Low risk - unlikely to 
Low risk - unlikely to 
Low risk - unlikely to 
Low risk - unlikely to 
decisions legally 
be legally challenged 
be legally challenged 
be legally challenged 
be legally challenged 
challenged 
Medium risk - 
Medium risk - rates 
Medium risk - more 
High risk - no refuse 
existing diversion, 
funded refuse may 
diversion 
Environmental risk - 
price control to drive 
but some illegal 
encourage more 
anticipated, but 
risk of discharge to 
diversion and no 
dumping associated 
disposal, but 
some illegal dumping 
environment 
reduction in illegal 
with user-pays 
partially decrease 
associated with user-
dumping 
model 
illegal dumping 
pays model 
 
© Morrison Low 
11 

---

 
Service use and tonnes collected 
Key information relating to the different options is provided below. This is used throughout the assessment 
as part of the comparison of shortlisted options. 
Table 7 
Refuse and recycling collection service use and tonnes 
Service use and tonnes 
Refuse Collection 
Recycling Collection 
Pre-paid 
Opt-out 
Rates 
PAYT 
Crates, 
2-stream, 
Service option 
Official Refuse 
Refuse 
Funded 
Refuse Bins 
Weekly 
Fortnightly 
Bag 
Service 
Refuse Bins 
Households 
        36,000 
 in Lower Hutt 
Participation rate 
30% 
0% 
100% 
90% 
100% 
100% 
Presentation rate 
90% 
n/a 
90% 
60% 
90% 
90% 
Tonnes per year 
1,900 
0 
20,300 
16,300 
7,800 
8,900 
The participation rate is the percentage of households that participate in the service, while the presentation 
rate is the number of participating households that use the service in any given week. A 90% presentation 
rate is typical in urban areas. For the current pre-paid official refuse bags, 30% of households participate in 
the service. This compares with all households participating in recycling services and rates-funded refuse 
services. The PAYT participation rate is estimated at 90% to reflect households opting out at service 
commencement. The PAYT refuse bin has a 60% presentation rate to reflect that customers will only present 
their bin for collection when it is full.  
The tonnes collected per year are derived from the different participation and presentation rates. For 
recycling this also recognises that residents will recycle more with the larger volume provided with the two-
stream system. 
Service costs 
The following table compares the operating costs, revenue and cost per household for the different options. 
The costs are based on modelling undertaken by Morrison Low using actual household numbers from Lower 
Hutt, anticipated tonnage based on proposed service changes, and representative costs for collection vehicle 
lease and operation, fuel, staff, bin supply and maintenance and contract overheads. These costs are 
representative of actual tendered prices from waste contracts procured throughout New Zealand. 
Council’s current contract cost for its pre-paid official refuse bag collection service and recycling crate 
collection service are also provided. For both services, the contracts have been in place for over ten years 
and, based on Morrison Low’s recent procurement experience, significant cost increases are anticipated for 
these services if re-tendered now. 
© Morrison Low 
12 

---

 
Table 8 
Comparison of refuse and recycling service costs and revenue 
Service cost 
Refuse Collection 
Recycling Collection 
Pre-paid Official Refuse Bag 
Opt-out Refuse 
Rates Funded 
PAYT(1) Refuse 
Crates, Weekly 
2-stream, 
Service option 
Service 
Refuse Bins 
Bins 
Fortnightly 
Current cost 
Future cost 
Current cost 
Future cost 
Collection cost 
$768,000 
$0 
$1,935,000 
$1,706,000 
$2,593,000 
$1,833,000 
Disposal/processing 
$212,000 
$0 
$2,176,000 
$1,741,000 
$390,000 
$669,000 
cost 
$1,300,000 
Recycling revenue 
n/a 
n/a 
n/a 
n/a 
-$624,000 
-$535,000 
Council administration 
$98,000 
$0 
$411,000 
$345,000 
$236,000 
$197,000 
cost(2) 
Total service cost 
$1,078,000 
$0 
$4,522,000 
$3,792,000 
$1,300,000 
$2,595,000 
$2,164,000 
PAYT revenue(1) 
$942,000 
$0 
$0 
$3,858,000 
n/a 
n/a 
n/a 
$400,000 
Cost recovery from 
surplus from 
$136,000(7) 
$0 
$4,522,000 
$0(3) 
$1,300,000 
$2,595,000 
$2,164,000 
rates (excl. GST) 
bag sales 
Annual average cost per 
participating household 
$130(4) 
$285(5) 
$144 
$234(6) 
$40 
$82 
$69 
(incl. GST) 
(1)  PAYT = pay as you throw or user-pays 
(2)  Council administration estimated at 10% of collection and processing/disposal costs 
(3)  Surplus revenue generated not shown here 
(4)  Average annual cost per participating household is 1 bag x 52 weeks x $2.50/bag.  
(5)  Based on the average 120L/140L annual service cost for private collectors operating in Hutt City 
(6)  Based on $4.50 per bin tag for 120L bin 
(7)  This cost recovery from rates for continuing with bags is based on the assumption that the cost per bag remains at $2.50. 
© Morrison Low 
13 

---

 
While the above table shows overall costs and estimated average costs per household, the different options 
have different cost effects on individual households, depending on their size. The below table shows the 
impact of the different refuse service options for three different household types: small, medium and large. 
Pre-paid Official 
Opt-out Refuse 
Rates Funded Refuse 
Service option 
PAYT Refuse Bins 
Refuse Bag 
Service(1) 
Bins 
$4.62/wk, 80L bin 
$2.50 per bag in 
$2.19/wk, 80L bin 
$4.50 per pick up for 
Assumptions 
$5.50/wk, 120L bin 
Lower Hutt 
$2.77/wk, 120L bin 
120L bin 
$8.50/wk, 240L bin 
Household A: One person, 60L of rubbish every three weeks 
Estimated annual 
$42.50 
$58.50 
$240 
$114 
cost 
(17 bags) 
(pick up four-weekly) 
Household B: Three people, 120L of rubbish per week 
Estimated annual 
$260 
$234 
$286 
$144 
cost 
(104 bags) 
(pick up weekly) 
Household C: Five people, 240L of rubbish per week 
Estimated annual 
$520 
$288 
$468 
$442 
cost 
(208 bags) 
(two 120L bins) 
(2 pick ups weekly) 
(1)  Based on private waste collection charges as at May 2019. These are subject to change as private waste companies adjust 
their service charges in response to competition from other service providers including Council. 
Refuse collection 
Due to the low participation rates, the total cost of the current pre-paid official refuse bag collection service 
is significantly lower than refuse bin service options. The participation rates also drive the difference in cost 
in delivering the rates-funded refuse bin and the PAYT refuse bin. 
PAYT revenue either comes from the sale of pre-paid official refuse bags or from pre-paid refuse bin tags (or 
similar technology enabled solution such as RFID7). Any residual costs are funded from rates, with residual 
revenue used to fund other Council services. 
For the opt out option, there are no Council costs associated with refuse collection. Households can choose 
from the available private services. 
The cost per household considers both the rates funding and PAYT components of the service. 
Recycling collection 
Overall the two-stream recycling service has lower service delivery costs than crates. Higher processing costs 
and lower recycling revenue are off-set by lower collection costs. All costs are recovered from rates. Note 
that continuing with crates is significantly higher cost than at present, this is due to the following key 
reasons: 
• 
Recycling markets are volatile, and the value of recyclables is relatively low at present. This presents 
a higher risk, with more uncertainty, for providers, which is expected to be reflected in their tender 
prices 
• 
The option incorporates all costs including Council administration and the cost of crates and nets. 
These costs are currently excluded from the targeted rate. 
 
7   RFID = radio frequency identification. While the PAYT RFID option has been ranked as not viable at the moment, this technology 
is developing rapidly and could be considered by Council instead of the PAYT option with pre-paid refuse bin tags. 
© Morrison Low 
14 

---

 
The recommended option 
Recycling services 
For the kerbside recycling collection service, a move to 2-stream recycling will provide a more cost-effective 
service compared to retaining the crate-based service option. It will reduce the health and safety risks 
associated with kerbside sorting of recyclables. It will also reduce incidences of wind-blown litter and rain 
damage. The provision of recycling drop-off stations would be reduced from five to two (as the capacity of 
crates to hold recyclables would be a lesser concern), with the new recycling drop-off stations restricted to 
locations where drop-off can be supervised when open by existing staff overseeing co-located activities.  
No kerbside organics collection services are proposed at this time. This is for two reasons: 
• 
Further analysis should be carried out by undertaking a full carbon emission comparison between 
alternative options, including composting, anaerobic digestion and landfilling at Silverstream where 
the gas recovery system appears to be relatively effective. 
• 
Wellington City is planning a trial of a separate food waste collection service, and it would be useful 
to await its results and apply lessons learnt. It is also likely that there are benefits from economies of 
scale by cooperating between the councils within the Wellington region on organics processing 
facilities and identifying the associated end-markets. 
Refuse collection service 
The recommended approach is a rates-funded wheelie bin collected weekly for the kerbside refuse collection 
service. Different bin sizes to match household needs should be available, with an option to opt-out of the 
rates-funded service, and a move to pay as you throw when technology enables. Depending on the 
availability of suitable and cost-effective technology, a pay as you throw bin service could be a workable 
alternative to a rates-funded service. This could be confirmed via a procurement process for renewal of 
Council’s kerbside collection services. The pay as you throw option could be tested in terms of technical 
feasibility and costs in comparison to the rates-funded bin. 
A summary of each option is set out below. 
Status quo: refuse bags 
Advantages 
This option is principally able to provide cost effective disposal for residents, especially smaller households 
that create small volumes of waste. By paying per bag, residents are also incentivised to minimise waste. 
In principle, this option would enable Council to continue to make a small surplus from bag sales, 
supplementing Council revenue (currently $400,000 per year), albeit this would likely require an increase in 
bag costs compared to the present situation. For example, in Porirua bag costs are $2.75 compared to Lower 
Hutt’s $2.50 per bag.  
Refuse bags are a practical option for rural residents (e.g. Wainuiomata Coast Road) whereby they drop off 
bags at a dedicated collection point. Rural roads can be too narrow for trucks and there are safety issues 
associated with trucks stopping on high speed roads.  
 
 
© Morrison Low 
15 

---

 
Disadvantages 
Health and safety concerns would continue in this option. These risks are considered too high for most of the 
major waste collection companies in New Zealand, and these companies will not tender for council contracts 
that continue refuse bag collection services. In general, the smaller waste companies will still tender for 
refuse bag collection services. Their health and safety management systems are typically less mature than 
those of the major waste companies. Therefore, they are not well positioned to take on the higher health 
and safety risks that they would need to manage with a bag collection service.  
Under the current health and safety legislation, Council would have to take on more responsibility for 
managing the health and safety risks as the specifier of the collection methodology (i.e. safety in design 
principles). Council would be held more accountable should an incident occur with the bag collection service 
than it would have if it had followed the wider industry’s position of not supporting bag collection services. 
As the bag service is a pay as you throw approach, there is scope for residents to avoid rubbish disposal costs 
by illegally dumping waste. Council employs an Environmental Investigations Officer, and there are costs 
associated with managing illegally dumped waste. It is possible that at least some of the illegal dumping that 
is occurring is due to residents not willing to pay for refuse disposal. Therefore, while the Council bag service 
yields $400,000 in revenue, this is not necessarily a net yield and does not account for potential costs 
associated with illegal dumping or account for other Council administrative costs. 
As a result, for the kerbside refuse collection service, a continuation of the status quo using refuse bags is not 
recommended.  
The three remaining options are all viable but the cost per household and the level of rates funding varies.  
Opt-out 
Opting out of refuse collection means rates funding is only required for the recycling collection service as 
there is no Council-provided service. Households would contract a private waste company to receive a refuse 
collection service (e.g. as is done on the Kapiti Coast). Already 70% of households in Lower Hutt use this 
option.  
Advantages 
Health and Safety incidents are expected to decrease in line with the change to a bin service (private 
operators do not offer bag collection). 
Disadvantages 
Based on current advertised prices for private wheelie bin services, households would pay more for their 
refuse collection services. Costs would also increase significantly for those that currently use Council’s bag 
collection service – albeit residents do have the option of sharing bins, enabling some to avoid higher costs.  
Most private wheelie bin services provide 240L wheelie bins on a weekly basis at a price that is attractive to 
customers. The large volume of the bins does not incentivise waste minimisation. 
Council currently achieves approximately $400,000 in revenue from its bag service; this revenue source 
would no longer be there. 
It is possible that this change could also lead to an increase in illegal dumping, as the costs for rubbish 
disposal can be avoided in this way. 
 
 
© Morrison Low 
16 

---

 
In addition, Council would have less control over the refuse collection service both in terms of cost and its 
ability to encourage diversion through restricting wheelie bin volume. Once out, Council cannot easily re-
enter the market. 
Rates funded bins 
Advantages 
Health and safety incidents are expected to decrease in line with the change to a bin service. 
Universally providing a rates-funded refuse bin is more cost-effective than households receiving a private 
wheelie bin service, at least on average. 
A range of bin sizes can be offered to match household needs and the cost could be adjusted to reflect 
customer choice of bin size. In this way, this option can be relatively cost-effective even for smaller 
households. In addition, residents could be offered the option to opt out of the Council service and continue 
with their private collection service. 
This option could still provide a market space for private service providers, if Council services are limited to 
small bin options only such as 80L or 120L. Those wanting larger bins, e.g. 240L, could opt out of the Council 
service and use a private service. 
This option could result in a reduction in illegal dumping, as households choose to use a service they (or their 
landlord) are already paying for and is convenient, because it is provided to them without them having to 
make their own arrangements. Therefore, costs associated with managing illegally dumped waste (staff time, 
contractor costs, disposal costs) could be reduced, albeit the quantum of avoided costs is unclear as illegal 
dumping will continue to occur for other reasons (e.g. commercial illegal dumping). 
For rental properties, the provision of a rates-funded refuse collection service would be paid for by the 
landlord as part of the property’s rates. Experience in other districts has shown this reduces the instances of 
tenants leaving waste on their rental properties, which becomes a cost to the landlord long term. The choice 
of bin size and whether to opt out of the service would rest with the landlord, not the tenant.  
Disadvantages 
While more cost effective for households on average, additional rates funding of $4,500,000 per annum is 
required for Council to provide this service. The associated rates increase may be unacceptable to ratepayers 
when considered alongside other rate increases. Council would need clear messaging for its communication 
with residents to explain that any rates increase would be more cost-effective for an average household. 
Households that currently use a private service would be able to cancel this and obtain a cost saving to them 
overall.  
Very small households (single person, elderly) could see an increase in costs relative to Council’s current bag 
service. 
Council currently achieves approximately $400,000 in revenue from its bag service; this revenue source 
would no longer be there.  
If bin collection is not feasible for rural residents (e.g. Wainuiomata Coast Road) then an alternative 
collection service would need to be provided, such as rates-funded bags delivered to dedicated collection 
points (potentially with bigger 660L bins at the drop-off points). 
 
 
© Morrison Low 
17 

---

 
There may be opposition from private wheelie bin service providers, particularly smaller local companies 
who may see a loss of revenue with the introduction of a Council service. However, under this option 
commercial services would continue to be outside the Council collection service, as well as those choosing to 
opt out of Council’s service, providing an ongoing market for private waste companies to cater for. 
PAYT bins 
This option uses a similar funding model to the bag service, except that it uses bins. Households only pay for 
bin collection when needed (e.g. by purchasing bin tags or alternatively using RFID technology and invoicing 
of costs directly to households). The technology required to link a recorded bin lift to a customer account is 
not yet fully established in New Zealand and is the greatest technology barrier to these services being widely 
introduced at this time.  
PAYT refuse bins off-set rates funding by charging participating households a fee (either per pick up or an 
annual fee) for receiving the service. In order to recover sufficient fees to fund the service, Council would 
need to charge a similar fee to that currently charged for private wheelie bin services. Rates funding could be 
eliminated entirely if the bin lift price is set to fully cover operating costs and customers are willing to pay the 
charge. 
Advantages 
Health and safety incidents are expected to decrease in line with the change to a bin service. 
This option incentivises diversion with households only paying for the disposal volume they use. 
PAYT refuse bins are more cost-effective for households compared to them receiving a private wheelie bin 
service, especially for very small households. 
This option could still provide a market space for private service providers who would compete with Council 
for services, particularly if Council services are limited to smaller bin options such as a standard 120L bin. 
Council currently achieves approximately $400,000 in revenue from its bag service. In principle, this revenue 
source could still be retained, subject to costs for bin tags or bin lift being slightly higher than operating 
costs. 
Disadvantages 
From an average household perspective, the cost would be similar to a private collection service.  
The technology and administrative requirements to implement PAYT refuse bins are not yet well advanced in 
New Zealand, although technology is improving quickly. Depending on the availability of suitable and cost-
effective technology, a pay as you throw bin service could be a workable option. This could be confirmed via 
a procurement process. 
If bin collection is not feasible for rural residents (e.g. Wainuiomata Coast Road) then an alternative 
collection service would need to be provided, such as pre-paid official bags delivered to dedicated collection 
points (potentially with bigger 660L bins at the drop-off points). 
This option may not result in a reduction in illegal dumping, as households can still avoid the rubbish 
collection service. Therefore, associated costs would continue to arise (e.g. staff time, contractor costs, 
disposal costs).  
 
 
© Morrison Low 
18 

---

 
Financial case 
The financial case looks at the overall cost to Council, including the funding required, whether there is any 
revenue to offset the funding, and whether the service is affordable overall. The financial case is shown in 
the orange box in the BBC summary in Appendix 1. 
Rates funding 
The overall targeted rate for both the rates-funded recycling service and rates-funded refuse service is 
estimated at $213 per household. This combined cost is lower than what households are currently paying 
just for a private refuse collection service. 
The rates funding required for the recycling collection service, including the two-stream recycling collection 
and recycling drop-off stations, is estimated at $2,200,000 per annum or $69 per household. This estimate is 
in line with the actual cost per household currently in Porirua City and Dunedin City.  
The rates funding required for the universal 120L refuse bin collection service is estimated at $4,500,000 per 
annum or $144 per household. This estimate is in line with actual cost per household in Waimakariri District 
and Christchurch City.  
Bin and crate purchase 
The rollout of wheelie bins and crates for the refuse and recycling collection service can either be financed 
from capital expenditure or operating expenditure. Generally up-front capital expenditure can be more cost-
effective for Council due to lower borrowing costs. It is also possible for the Council’s collections contractor 
to fund the upfront capital cost, with bin capital payback through amortisation over the contract term (this 
would move this to a Council operating expenditure). In the latter, Council would own the wheelie bins and 
crates at the end of the contract and could pass this ownership onto the next contractor.  
Note, for comparison purposes the wheelie bin and crate purchase has been amortised over the contract 
term in the financial modelling. 
PAYT 
The introduction of PAYT, either through bin tags or an RFID-enabled automated system, would introduce 
user-pays funding for the refuse collection services, avoiding the requirement for rates funding for this 
service. 
 
 
© Morrison Low 
19 

---

 
Commercial case 
The commercial case is about confirming that appropriate commercial agreements can be put in place to 
deliver the services. This includes procurement considerations as well as wider contractual and governance 
arrangements, risk-sharing approach and procurement timeframes. The commercial case is shown in the 
yellow box in the BBC summary in Appendix 1. 
Implementation of any of the shortlisted options will occur through the procurement of a new kerbside 
collection service contract. The current contracts expire in September 2019, although work is currently under 
way to extend this contract, with a re-tender ahead of this (the recommended extension is to June 2021). 
This means there should be sufficient time for the procurement and mobilisation of the new contracts. It is 
noted that six to nine months is required for procurement and at least six months is required for the 
mobilisation period (with contractors preferring at least nine months) to allow enough time for new vehicles, 
bins and crates to be supplied, recruitment of collection vehicle drivers, and the rollout of new bins and 
crates prior to the service commencement date. Risk-sharing associated with recycling commodity revenue is 
recommended to balance the risk associated with the current volatility in commodity markets.  
Options for implementing PAYT can be requested from suppliers through this procurement, from which 
Council can decide whether to implement the changes from the start of its new contracts or reconsider its 
introduction in future once technology enables. 
Management case – the way forward 
In order to successfully implement the recommended approach, the following actions are proposed, and a 
possible timeline is provided: 
• 
Consult with community on proposed service changes for refuse collection, recycling collection and 
recycling drop-off stations, e.g. through 2020 Annual Plan consultation. 
• 
Undertake procurement for new kerbside refuse and recycling collection services (run in parallel, but 
only released to market after 2020 Annual Plan deliberations complete, i.e. release to market July 
2020, awarded December 2020). 
• 
Inform community of cost of service changes based on procurement outcomes, e.g. through 
consultation on 2021-2031 Long Term Plan. 
• 
Mobilise and roll out new kerbside refuse and recycling collection services (mobilise from January 
2021 and commence new services July 2021, at the earliest). 
• 
Progressively decommission recycling drop-off stations following introduction of new kerbside 
recycling collection service (from July 2021 onwards). 
At a high level, the following risks have been identified for implementing the preferred option, with these 
risks needing to be managed through the project: 
• 
Community opposition to rates increases associated with a rates-funded refuse collection service, 
and kerbside recycling. 
• 
Private collector opposition to a rates-funded refuse collection service that impacts their market 
share. 
• 
Continued volatility in the recycling commodity markets. 
• 
Tight procurement timeframes for renewing kerbside collection services.
© Morrison Low 
20 

---

 
Appendix 1 
Better Business Case Summary  
 
 
 
 

---

Summary
Kerbside Col ection Services Business Case
Strategic Case:
Need to invest
Investment Objectives and Case for Change
The current contract for Council's kerbside collection service ends in the third quarter of 2019 albeit work is currently under way to extend this 
contract. There is an opportunity to review the services ahead of re-tendering the contracts. 
Objective 1
To provide services that are cost effective
A review of Hutt City Council’s refuse bylaw is also currently under way, and could support any service changes. 
Status Quo
A user-pays bag refuse collection service provides a price incentive to divert waste. With 30% market 
share, the cost of providing the service is covered by the bag sales, but this may not be the case if bag 
sales drop. Council's recycling collection costs Council $1.3 million (excl GST) per annum. Refuse 
collection costs Council $1.07 per bag sold or approximately $510K (excl GST) per annum
Relevant Investment Benefits The overall suite of Council kerbside services provided is a cost-effective package. Customers are 
encouraged to divert waste with the right funding mechanism. Fixed cost are shared across sufficient 
Refuse collection
customers to achieve efficiencies from scale
A weekly user-pays bag collection service is provided to both urban residential and commercial customers. Customers can put out as many (or as 
Relevant KPIs
Overall service cost within approved budgets
few) bags as they have paid for. Waste companies also provide private refuse wheelie bin services directly to customers (i.e. non-Council service).
Experience throughout New Zealand has shown that customers tend to prefer bins to bags for refuse collection because they are more convenient, 
Potential Scope
Changes to Council kerbside collection services and drop-off points are considered as a total package 
easier to use, less prone to animal strike and generally less odorous.
from a cost perspective
Constraints and dependencies Refuse and recycling collection contract expires in September 2019. The hilly terrain of the Hutt Valley 
In Lower Hutt, residents (that have the ability to pay or willingness) have taken up private wheelie bin services and consequently Council's market 
coupled with strong winds and rain impact service delivery
share, although stable, sits at around 30%. The service is currently self-funding and realising a surplus of approximately $400,000 for Council per 
Risks
Preferred collection methodology and funding mechanisms do not align (e.g. user pays and refuse 
year. However, experience in other parts of New Zealand shows that further reductions in market share (e.g. following key changes in the market) 
wheelie bins). Service costs recovered through rates are unacceptable to ratepayers
may result in the service being less cost-effective. To respond to this, Council could increase the price of its rubbish bags to cover the funding 
shortfall. However, this may incentivise more customers to move to a wheelie bin service as the cost difference between rubbish bags and a private 
Objective 2
To provide services that are safe
wheelie bin narrows.
Status Quo
Council's services include manual collections of bags and crates, which are generally considered higher 
risk from a health and safety perspective
Bag collection services have been identified as higher risk from a worker health and safety perspective than bin collection services due to the need 
Relevant Investment Benefits Contractor, council staff and the general public are kept safe at all times
to exit the vehicle to complete the collection, manual handling of bags and exposure to sharps.
Relevant KPIs
Zero reportable incidents associated with Council's hazardous waste services
Potential Scope
Health and safety considered as part of service options
Constraints and dependencies Changes to kerbside services must improve health and safety standards and comply with regulatory 
Recycling collection
requirements
A weekly kerbside collection service is provided to residential customers only. The service is a kerbside sort of 55L crates.
Throughout New Zealand councils have found that customers prefer wheelie bins for their recycling collection services because the materials are not  Risks
Continuing with bag collection for refuse or crate collection for recycling may not be acceptable to 
impacted by wind and rain and the greater capacity enables customers to recycle more.
some contractors due to H&S risks, and may open Council up to undue H&S liability should a serious 
incident occur
However, the improved convenience of wheelie bins is balanced by the need for post-collection sorting in a processing facility and the inability to 
detect contamination until wheelie bins are lifted. 
Recycling crate services have higher worker health and safety risks than wheelie bins due to the need for workers to exit trucks, manually handle 
crates, and handle recyclables, including sharps (eg broken glass).
Objective 3
To provide services that reduce greenhouse gas emissions
Some materials that are collected through Council's recycling service are not recycled. For example, plastic grades 3-7.
Status Quo
Transportation emissions associated with weekly refuse and recycling collections plus private refuse 
collection vehicles also driving the same streets. Emissions from landfill disposal as well as the 
processing of kerbside collected recycling
Relevant Investment Benefits Greenhouse gas emissions are unchanged or reduced as a result of service changes
Recycling stations
In addition to the kerbside collection, Council provides community recycling stations at five locations. There are contamination and significant illegal 
dumping issues at these stations, which are open 24/7 and are unstaffed.
Relevant KPIs
Reduce carbon emissions to zero by 2050
Reduce landfill disposal of material with high greenhouse gas generation potential
Potential Scope
Greenhouse
   gas em
  issions cons
  ider
  ed as part o
  f serv
  ice op
  tions
Organics
No kerbside collection service is provided for organics, although customers can pay for a private greenwaste collection service.
Constraints and dependencies Changes to kerbside services must reduce or maintain current greenhouse gas emissions
There is a low rate of diversion of organics waste, with compostable food and greenwaste accounting for approximately 45% of domestic refuse.
There is an opportunity to increase diversion of kerbside collected waste by targeting organics, however this needs to be balanced by the high cost 
Risks
Changes to services introduce new greenhouse gas emissions not previously considered
of organics collection services and the need to confirm greenhouse gas implications.
Strategic Context
Objective 4
To provide services that customers want and can use appropriately
Council waste minimisation and management is governed by the Waste Minimisation Act (WMA). The purpose of the WMA is to:
Status Quo
Council has received requests from residents for a change to wheelie bins for both refuse and 
“encourage waste minimisation and a decrease in waste disposal in order to
recycling, although the level of satisfaction with the current service is relatively high. In the case of 
(a) protect the environment from harm: and
refuse, this only applies to the 30% of residents that use the service, with the remaining 70% of 
(b) provide environmental, social, economic, and cultural benefits.”
residents opting to use private wheelie bin services
To further it’s aims, the WMA requires councils to promote effective and efficient waste management and minimisation within their district. To 
Relevant Investment Benefits Reduced contamination of recycling products. Increased customer satisfaction recorded in Council's 
achieve this, all councils are required by the legislation to adopt a Waste Management and Minimisation Plan (WMMP).
annual customer survey
In 2017 the Councils of the Greater Wellington Region, including Hutt City, adopted a new Joint WMMP. The vision for the WMMP is “waste free, 
Relevant KPIs
High level of satisfaction with Council's kerbside collection services in Council's annual customer 
together – for people, environment and economy”.
satisfaction survey
The WMMP also outlines Council's vision, goals, objectives and targets for waste minimisation and management in the region and include both 
regional and Council-specific action plans. As part of the WWMP action plan, HCC has committed to further investigate a number of options of its 
Potential Scope
Change in kerbside collection methodology from status quo. Potential introduction of organics 
ongoing waste services. The two key actions are:
collection. Potential changes to recycling drop-off points
• C.1: Investigate Options and costs of a two-stream recycling collection, by 2019
• C.2: Investigate the use of wheelie bins for kerbside recycling by 2019
Constraints and dependencies Refuse and recycling collection contract expires in September 2019. The hilly terrain of the Hutt Valley 
coupled with strong winds and rain impact service delivery
Further, there are three actions in the WMMP that relate to the above actions, these need to be jointly considered:
• C.3: Investigate methods to prevent recycling from being put in council rubbish bags
Risks
Residents uncertain how to use the new recycling system, may result in increased contamination
• C.4: Provide city wide weekly refuse and recycling collection service plus recycling collection stations 
• IN.4: Review effectiveness, number, and positions of community recycling stations. Implement agreed changes (if any).
In additional to the WMA, kerbside collection services are governed by the Local Government Act and the Health and Safety at Work Act.
Objective 5
To reduce waste and protect the environment from the harmful effects of waste
Status Quo
Large quantities of recyclable material and organics that could be diverted are currently being 
Hutt City Council has also adopted a carbon reduction goal of carbon zero by 2050 (subject to approval at 11 December 2018 meeting).
landfilled. Material collected as recyclables may be disposed of at the end processor if no market exists 
for them
Relevant Investment Benefits Reduction in waste to landfill and improved recycling outcomes. Reduction in contamination of 
recycling products
Relevant KPIs
Meet regional WMMP diversion targets
Potential Scope
Change in kerbside collection methodology from status quo. Potential introduction of organics 
collection. Potential changes to recycling drop-off points
Constraints and dependencies Refuse and recycling collection contract expires in September 2019. Alignment with the 
implementation of regulatory framework change (e.g. solid waste bylaw). The hilly terrain of the Hutt 
Valley coupled with strong winds and rain impact service delivery
Risks
Residents uncertain how to use the new recycling system, may result in increased contamination. 
Markets not available for some recyclables, resulting in the need to landfill these materials
1
HCC Col ections BBC FINAL 20190807
8/08/2019

---

Summary
      
Economic Case:
Financial Case:
Determine Potential Value for Money 
Financial Costing for 2-stream recycling 
(COSTS ARE INDICATIVE AND FOR COMPARISON ONLY. ACTUAL COSTS WILL DEPEND ON MARKET RESPONSE)
and range of refuse options
Status quo: 
Opt out refuse, 
Refuse bins,
PAYT refuse bins,
Year One
Total
bags, crates
2-stream recycling
2-stream recycling
2-stream recycling
Appraisal period (years)
10
10
10
10
Capital 
0.00
0.00
Expenses ($m)
Capital costs ($m)
0.0
0.0
0.0
0.0
Whole of Life Costs ($m)
-44.2
-27.5
-72.8
-65.5
Refuse $0m to 
Refuse $0m to 
Operating 
$4.5m
$45m
Expenses ($m)
Recycling $2.2m
Recycling $22m
Cost-Benefit Analysis of (monetary benefits and costs at the Public Sector Discount Rate)
Net Present Value of Benefits ($m)
12.4
5.2
5.5
32.6
Refuse $0m to 
Refuse $0m to 
Total Revenue 
$4.5m
$45m
($m)
Recycling $0m 
Recycling $0m 
Net Present Costs ($m)
-31.1
-19.4
-51.2
-46.1
(rates funded)
(rates funded)
Benefit Cost Ratio
Not calculated
Net Present Value (NPV, $m)
Capital Funding 
-18.7
-14.2
-45.7
-13.5
0.00
0.00
Required ($m)
Multi-criteria Analysis (ranking of non-monetary benefits and costs, if any)
Medium risk - no longer 
Medium risk - rates 
Political risk  - negative media coverage or negative 
Low risk - continuation of 
offering council refuse 
increase may attract 
Low risk - improved level of 
community feedback
current service
service, private service 
coverage
service with bins
costs may be high
Operating 
Refuse $0m to 
Refuse $0m to 
Funding 
$4.5m
$45m
Required ($m)
Recycling $2.2m
Recycling $22m
Medium risk - long term 
Medium risk - long term 
Medium risk - long term 
Medium risk - long term 
Economic risk  - unexpected cost increases
recycling commodity prices  recycling commodity prices  recycling commodity prices  recycling commodity prices 
unknown
unknown
unknown
unknown
Social risk  - risk to public health or worker safety (n.b. 
High risk - manual handling  Medium risk - some manual  Medium risk - some manual  Medium risk - some manual 
community opposition assessed under Political)
with crates and bags
handling with glass crates
handling with glass crates
handling with glass crates 
and removal PAYT tags
Affordability and funding
The overall targeted rate for both the rates-funded 
Low risk - approach is 
Low risk - approach is 
Low risk - approach is 
Medium risk - solution not 
recycling service and rates-funded refuse service is 
Technical risk  - Untried technology or process
common in NZ
common in NZ
common in NZ
widely used in NZ
estimated at $213 per household. This combined cost  is 
lower than what households are currently paying just for 
a private refuse collection service.
The rates funding required for the recycling collection 
Low risk - unlikely to be 
Low risk - unlikely to be 
Low risk - unlikely to be 
Low risk - unlikely to be 
service, including the two-stream recycling collection and 
Legal risk  - Council decisions legally challenged
legally challenged
legally challenged
legally challenged
legally challenged
recycling drop-off stations, is estimated at $2,200,000 per 
annum or $69 per household. 
The rates funding required for the universal 120L refuse 
Medium risk - existing 
High risk - no refuse price  Medium risk - rates funded 
Medium risk - more 
bin collection service is estimated at $4,500,000 per 
diversion, but some illegal  control to drive diversion  refuse may encourage more  diversion anticpated, but 
Environmental risk  - risk of discharge to environment
annum or $144 per household. 
dumping assoc. user pays  and no reduction in illegal 
disposal, but partially 
some illegal dumping assoc. 
The introduction of PAYT, either through bin tags or an 
model
dumping
decrease illegal dumping
user pays model
RFID-enabled automated system, would introduce user-
pays funding for the refuse collection services, avoiding 
the requirement for rates funding for this service.
Preferred Option:
The rollout of wheelie bins and crates for the refuse and 
recycling collection service can either be financed from 
capital expenditure or operating expenditure. Generally 
up-front capital expenditure can be more cost-effective 
for Council due to lower borrowing costs. It is also 
possible for the Council’s collections contractor to fund 
The Preferred Option: 
the upfront capital cost, with bin capital payback through 
Based on this assessment, the recommended approach for kerbside recycling collection is to move to a 2-stream recycling service, providing households with a 240L wheelie bin 
amortisation over the contract term (this would move this 
for mixed recycling and a 45L crate for glass, both collected fortnightly. Alongside this the provision of recycling drop-off stations should be reduced from five to two, with the new 
to a Council operating expenditure). In the latter, Council 
recycling drop-off stations restricted to locations where drop-off can be supervised when open. Kerbside recycling and the recycling drop-off stations would continue to be funded 
would own the wheelie bins and crates at the end of the 
through rates.
contract and could pass this ownership onto the next 
contractor.
For the kerbside refuse collection service, the recommended approach is a rates-funded wheelie bin collected weekly, available in different sizes to match household needs, with 
an option to opt-out of the rates-funded service, and a move to pay-as-you-throw (PAYT) when technology enables. Depending on the availability of suitable and cost-effective 
technology, a PAYT bin service could be a workable alternative to a rates-funded service. This could be confirmed via a procurement process for renewal of Council’s kerbside 
collection services. The PAYT option could be tested in terms of technical feasibility and costs in comparison to the rates-funded bin.
A kerbside organics collection service is not proposed at this point in time. Further analysis of carbon emissions from organics services and learnings from Wellington City’s food 
waste collection trial will be used to inform a decision on this service at a future time.
Management Case:
Plan for Successful Delivery:
In order to successfully implement the recommended 
approach, the following actions are proposed and a 
possible timeline is provided:
The recommended options will improve health and safety outcomes, reduce windblown litter and animal strike and divert more waste from landfill. For an average household, a 
- Consult with community on proposed service changes 
rates-funded service can deliver both a refuse collection and recycling collection service for less cost than a private refuse collection service alone and is therefore more 
for refuse collection, recycling collection and recycling 
affordable. Offering the option of smaller bin sizes, opting out and a move to PAYT when technology enables, provides a cost-effective option for smaller households and those 
drop-off stations
that produce less waste.
- Undertake procurement for new kerbside refuse and 
recycling collection services
- Inform community of cost of service changes based on 
procurement outcomes
- Mobilise and roll out new kerbside refuse and recycling 
collection services
- Progressively decommission recycling drop-off stations 
following introduction of new kerbside recycling 
Commercial  Case:
collection service
Prepare for the Potential Deal: 
Implementation of any of the shortlisted options will occur through the procurement of a new kerbside collection service contract. The current contracts expire in September 
At a high level, the following risks have been identified for 
2019, albeit work is currently under way to extend this contract (the recommended extension is to June 2021). This means there should be sufficient time for the procurement and 
implementing the preferred option, with these risks 
mobilisation of the new contracts. It is noted that six to nine months is required for procurement and at least six months is required for the mobilisation period (with contractors 
needing to be managed through the project:
preferring at least nine months) to allow enough time for new vehicles, bins and crates to be supplied, recruitment of collection vehicle drivers and the rollout of new bins and 
- Community opposition to rates increases 
crates prior to the service commencement date. Risk-sharing associated with recycling commodity revenue is recommended to balance the risk associated with the current 
- Private collector opposition to a rates-funded refuse 
volatility in commodity markets.
col ection service that impacts their market share
Options for implementing PAYT can be requested from suppliers through this procurement, from which Council can decide whether to implement the changes from the start of its 
- Continued volatility in the recycling commodity markets
new contracts or reconsider its introduction in future once technology enables.
- Tight procurement timeframes for renewing kerbside 
collection services
2
HCC Col ections BBC FINAL 20190807
8/08/2019

---

 
Appendix 2 
Investment Logic Map (ILM)  
 
 

---

 
Appendix 3 
Longlist Options Assessment  
 
 
 
 

---

Long-list
Long-list Options Assessment
Service Solution Options (How)
Scope Options (What)
SS-2: Recycling
SS-1: Refuse
SS-2a: Kerbside
SS-2b: Drop Off
SC-1
SC-2
SC-3
SS-1a
SS-1b
SS-1c
SS-1d
SS-1e
SS-1f
SS-1g
SS-2a(i)
SS-2a(ii)
SS-2a(iii)
SS-2a(iv)
SS-2a(v)
SS-2b(i)
SS-2b(ii)
SS-2b(iii)
Status quo: current 
Bins with pay-as-you-
2-stream: 45L glass 
2-stream: 80L glass 
Status quo: four 
collection areas 
Extend to schools, 
Bins with pay-as-you-
Bins (either 1b, 1c, 1d 
240L fully 
Drop off at strategic, 
Extend to all 
Status quo: bags, 
Bins, size restricted,  Bins, range of sizes, 
throw with RFID 
Council opts out of 
Status quo: crates, 
crate and 240L mixed  bin and 240L mixed 
Kerbside service 
council recycling 
Increased network of 
Description of Option:
(including all 
early childhood 
throw user tags, 
or 1e methodology), 
commingled bin, 
supervised locations 
commercial areas
collect weekly
collect weekly
collect weekly
technology, collect 
refuse collection
collect weekly
recycling, collect 
recycling bin, collect 
discontinued
stations (plus private 
recycling stations
residents in 
centers and churches
collect weekly
collect fortnightly
collect fortnightly
(e.g. RTS, RRC)
weekly
fortnightly
fortnightly
Seaview)
commercial areas)
Investment Objectives
No - bins less 
Partial - bins cost 
expensive to collect 
Yes - potential 
Partial - a range of 
Partial - No cost to 
Partial - crates more 
Partial - bins less 
Partial - bins less 
Partial - efficiencies 
No - high cost of 
No - high cost of 
Partial - cost may be 
Partial - bags cost 
less to collect than 
Partial - potential 
Yes - fortnightly 
but more expensive 
Yes - cost shared 
economies of scale, 
Yes - bins cost less 
size can potentially 
council but residents  expensive to collect 
expensive to collect 
expensive to collect 
from a citywide 
service for limited 
service for limited 
To provide services that are cost effective
Yes - cost effective 
higher for bespoke 
more than bins to 
bags but additional 
higher costs because  collections would cost 
to process 
with RTS or RRC 
albeit overall cost 
than bags to collect
create inefficiencies 
may pay more for 
but less expensive to  but more expensive 
but more expensive 
service (economies 
diversion (due to 
diversion (due to 
solution
collect
cost to manufacture 
of RFID technology  
less
commingled recycling 
costs
increase
for collections  
private service
process
to process
to process
of scale)
illegal dumping)
illegal dumping)
and distribute tags
(may need transport 
out of region)
Partial - demand for 
Partial - servicing 
Partial  - recycling 
Partial - potential 
Partial - potential 
Partial - bespoke 
No - bag collections 
Yes - automated bin 
Yes - automated bin 
Partial -  removal of 
Yes - automated bin 
Yes - automated bin 
Partial  - crates are 
Yes - automated bin 
Yes - automated bin 
drop-off sites may 
Yes - does not impact 
schools and early 
Yes - no kerbside 
crates (for glass) are 
exposure to 
exposure to 
Yes - use of recycling 
To provide services that are safe
services adds 
are being phased out  collections are safer 
collections are safer  tags requires driver to  collections are safer 
collections are safer 
not as safe as bins to 
collections are safer 
collections are safer 
increase, increasing 
safety
childhood centres 
collection service
not as safe as bins to 
hazardous materials  hazardous materials 
station supervised
complexity
due to safety
than manual bags
than manual bags
exit truck
than manual bags
than manual bags
collect
than manual crates
than manual crates
H&S management at 
adds complexity
collect
illegally dumped
illegally dumped
sites
Yes - even though 
Yes - even though 
Partial - limited 
Partial - more 
transport 
transport 
Yes - transport 
Partial - increased 
Partial - increased 
Yes - no Council 
Yes - status quo can 
Council influence e.g.  Yes - status quo can 
Partial - customers 
emissions from 
Yes - use of drop off 
requirements would 
requirements would  Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status  requirements would 
transport emissions 
transport emissions  Yes - similar to status  transport emissions 
To provide services that reduce greenhouse gas emissions
support this (e.g. 
electric trucks not 
support this (e.g. 
could use kerbside 
customers driving to 
facility while visiting 
increse, use of 
increse, use of 
quo
quo
quo
quo
quo
decrease, also use 
from two collection 
from two collection 
quo emissions
from kerbside 
electric trucks)
specified, more 
electric trucks)
service alone
stations and haulage 
RTS or RRC
electric vehicles 
electric vehicles 
electric vehicles
runs
runs
collection service
trucks driving routes
of recyclables 
could off-set
could off-set
Partial - high 
Partial - demand 
Partial - Less 
Partial - more 
Partial - demand not 
satisfaction but 
Partial - bins are 
Partial - bins are 
Partial - recycling 
Partial - less 
Partial - unclear 
from people who 
Yes - typically 
Yes - typically 
Yes - typically 
Yes - typically 
Partial - fortnightly 
customer focused as 
No - customers 
stations may not 
Yes - satisfaction with 
fully known, although 
customers also want 
more popular than 
more popular than 
Yes - bins are more 
stations are used but 
recycling stations 
To provide services that customers want and can use appropriately
demand for 
produce low waste 
households prefer 
households prefer 
households prefer 
households prefer 
collection less 
Council has limited 
expect kerbside 
increase use as 
status quo
some schools have 
bins (complaints 
crates, but require 
crates, but require 
popular than crates
kerbside service used 
available but kerbside 
commercial users
volumes but only 30 
bins to bags
bins to bags
bins to bags
bins to bags
desirable
control of the 
service
customers prefer 
enquired
about litter, cant take  storage bin and crate
storage two bins
more
service used more
per cent market share 
services 
kerbside
recyclables)
Partial - Council has 
Partial - lower quality 
No - high 
No - high 
Partial - some 
Yes - service reduces  Yes - service reduces  Partial - bigger bin  Yes - service reduces  Yes - service reduces  Yes - service reduces  limited control of the 
Yes - reduces harm 
Yes - reduces harm 
Yes - reduces harm 
No - crate service 
Yes - service reduces  Yes - service reduces 
recycling products 
No - waste disposal 
contamination and 
contamination and 
recycling that does 
To reduce waste and protect the environment from the harmful effects of waste
harm and waste with 
harm and waste by 
options may increase 
harm and reduces 
harm and reduces 
harm and waste by 
services (capacity 
and waste
and waste
and waste
generates litter
harm and waste
harm and waste
result in less 
would increase
limited recycling as a  limited recycling as a 
take place may no 
user pays
restricting volume
waste
waste with PAYT
waste with PAYT
reducing frequency
drives waste 
recycling overall
result
result
longer occur
increase)
Critical Success Factors (as these CSFs are crucial (not just desirable) any options that score a 'no' are automatically discounted from further analysis
Partial - some 
No - bag collections 
Partial - community 
Strategic fit and business needs - Alignment with Waste Mgmt and Min Plan  Yes - alignment with  Yes - alignment with  Yes - alignment with 
Yes - alignment with  Yes - alignment with  Yes - alignment with  Yes - alignment with  Yes - alignment with 
alignment, however 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
No - contamination 
Yes - aligns with 
are being phased out 
expects a Council 
17-23 and other relevant plans
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
some H&S risks with 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
limiting recycling
strategic objectives 
due to safety
service
crates 
Partial - bins cost 
Yes - fortnightly 
less than bags to 
Partial - potential 
Partial - can 
Yes - customer 
collections would cost  Partial - No cost to 
Partial - status quo 
Partial - a bin 
Partial - a bin 
Partial - higher 
Partial - high 
Partial - cost may be 
Partial - status quo 
collect, but fixed 
higher costs because 
Yes - cost shared 
Yes - potential 
potentially create 
focused and cost 
less, but low waste 
council but residents 
may cost more 
collection service 
collection service 
processing costs due 
contamination results 
Potential value for money - right solution, right time at the right price
Yes - cost-effective
higher for bespoke 
may cost more with 
volume means low 
of RFID technology 
with RTS or RRC 
economies of scale
inefficiencies for 
efffective; users only 
producers may pay 
may pay more for 
reflecting supplier 
would be higher cost  would be higher cost  to glass commingled 
in high cost to service 
solution
limited suppliers
waste producers pay 
but users only pay for 
costs
collections  
pay for volume used
for more volume than 
private service
reluctance
than status quo
than status quo
with other recyclables
for limited diversion
for more capacity 
volume used
need
than need
Partial - private 
No - OJI MRF does 
No - the majority 
services common 
Partial - majority 
Yes - approx 130,000 
No - glass bin 
not process 
Yes - common 
Partial - suppliers 
Partial - suppliers 
suppliers with 
Yes - common 
Yes - common 
No - very limited 
Yes - common 
service across New 
suppliers with 
Yes - common 
Yes - common 
Yes - common to 
Not assessed. Does 
Not assessed. Does 
households receive 
collections are 
commingled glass, 
Supplier capacity and capability - is it a sustainable arrangement (external)
service across New 
may not want to 
may not want to 
capability and 
service across New 
service across New 
supplier experience 
service across New 
Zealand however 
capability and 
service across New 
not meet strategic 
service across New 
not meet strategic 
combine these 
collections with this 
currently in trial 
would need to 
Zealand 
compete
compete
capacity no longer 
Zealand 
Zealand 
with RFID billing
Zealand 
Council would need 
capacity reluctant to 
Zealand 
objectives.
Zealand 
objectives.
activities
method in NZ
phase
transport out of 
collect bags
to ensure all areas 
collect crates only
region for processing
serviced
Partial - status quo 
Partial - a bin 
Partial - a bin 
Partial - a bin 
Partial - added rates  Partial - added rates 
Partial - status quo 
Partial - some 
Partial - high 
Partial - added rates  Partial - added rates 
Yes - option is 
Partial - added rates 
Yes - no cost of 
may cost more 
collection service 
collection service 
collection service 
Yes - reduces 
Potential affordability - are there no funding constraints
Yes - no constraints
cost from extending 
cost from extending 
may cost more with 
unknown costs with 
contamination 
costs
costs
affordable 
costs
collection for Council
reflecting increasing  would be higher cost  would be higher cost  would be higher cost 
funding required
service
service
limited suppliers
RFID technology  
resulting in high cost
supplier reluctance
than status quo
than status quo
than status quo
Partial - added 
Partial - residents 
Partial - option is 
complexity in 
Yes - similar 
Yes - similar 
likely to continue to 
Yes - would be 
Partial - more 
Partial - more 
Yes - no change from 
Partial - added 
achievable but some  Partial - added billng 
Yes - no change from  Yes - similar to status  Yes - similar to status 
changing to 
Yes - no change from 
Yes - less services to 
Potential achievability - ability and skills to deliver (internal)
management to 
management to 
contact Council 
achievable 
customers to manage customers to manage
status quo
customer complexity
concerns about bin 
complexity
status quo
quo
quo
alternative MRF that 
status quo
manage
status quo
status quo
regarding collection 
tag theft
processed 
service
commingled glass
Summary of Advantages and Disadvantages:
Does not meet 
Possible - private 
Does not meet 
Does not meet 
Possible - cost 
Possible - crate 
Discard - customers 
Preferred - 
Yes - Important to 
strategic objectives 
Preferred - cost 
Discard - only 
sector could provide 
strategic objectives 
Discard - lower 
strategic objectives 
Discard - high cost 
Discard - limited 
Discard - limited 
Possible - cost 
effective, customer 
Discard - unknowns 
collection (for glass) 
Discard - glass bin 
expect kerbside 
supervision, 
assess status quo 
but continue to 
effective, safe and 
feasible if combined 
service but Council 
but continue to 
quality recycling 
but continue to 
and reduced 
Overall Assessment:
benefit over status 
benefit over status 
effective and safe but 
friendly and safer 
associated with RFID 
less safe than bins, 
collections only in 
service and waste 
enforcement and 
against the other 
economic 
improves customer 
with food waste 
may retain 
economic 
products that cost 
economic 
diversion due to 
quo
quo
less customer choice
than bag collections, 
for PAYT
but better recycling 
trial phase
disposal would 
cameras reduce 
options 
assessment for 
choice
collection
administrative 
assessment for 
more to process
assessment for 
contamination
but added complexity
products
increase
illegal dumping
comparison
function
comparison
comparison
Short-listed options:
Status Quo: refuse bags, crate recycling
SS-1a: Weekly bag collection
SS-2(i): Crates, collected weekly
SS-2b(i): Four recycling stations
Option 1: opt out refuse, 2 stream recycling
SS-1g: Opt out of refuse collection
SC-1: Current Collection Areas 
Option 2: refuse bins, 2 stream recycling
SS-1b: Restrict bin size, collect weekly
SS-2a(ii): 45L glass crate, 240L mixed recycling bin, collected alternating weeks
SS-2b(i): Drop off at strategic locations
Option 3: refuse bins with user pays tags, 2 stream recycling
SS-1d: Range bin sizes with PAYT tags, collect weekly
Note, Option 1 usually "do minimum", Option 2 "preferred" and Option 3 "more ambitious"
1
HCC Collections BBC FINAL 20190807
12/08/2019

---

Long-list
Long-list Options Assessment
Service Solution Options (How)
Service Delivery Options (Who)
SS-2: Recycling
SS-3: Organics
SS-2b: Drop Off
SS-2b(iv)
SS-3a
SS-3b
SS-3c
SS-3d
SS-3e
SS-3f
SD-1
SD-2
SD-3
SD-4
SD-5
SD-6
SD-7
SD-8
SD-9
Status quo: drop off 
green waste at 
25L Bin for food 
240L bin for food and 
Status quo: council 
CCO/CCTO for waste 
Council in partnership  Council in partnership  No council service, 
Recycling stations 
Drop off green waste, 
240L bin for green 
No food or green 
Council alone, in-
Shared service with 
Regional shared 
Regional CCO/CCTO 
Description of Option:
transfer station, green 
waste only, collect 
green waste, collect 
alone, out-sourced 
services by council 
with private sector 
with community 
service controlled via 
discontinued
composted
waste, collect monthly
waste services
house resources
UHCC
service
for waste services
waste used as landfill 
weekly
weekly
contracts
alone
e.g. joint venture
sector e.g. a trust
bylaw
cover
Investment Objectives
Partial - cost 
Partial - in-house 
Partial - Council with 
increase for 
Partial - high cost to  Partial - high cost to 
may cost more due to 
Partial - services 
Partial - Council has 
Yes - no recycling 
Partial - less cost 
Yes - no cost for 
Yes - economies of 
Yes - economies of  No - high start up and  No - high start up and 
community may cost 
To provide services that are cost effective
Yes - cost effective  composting and need 
deliver food waste 
deliver food waste 
Yes - cost effective  inexperience, need to 
may cost more with 
limited control of the 
station costs
than food waste 
service
scale
scale
management cost  
management cost  
more due to 
alternative landfill 
collection service
collection service
scale up resources 
less Council control
services 
inexperience
cover
and systems
No - Council and 
Partial  - manual 
No - Council not 
Yes - automated bin 
Yes - automated bin 
community group not  Partial - Council has 
Yes - no recycling 
Yes - service is seen  Yes - service is seen  collection of 25L bins 
Yes - option supports 
experienced in 
Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status  Yes - similar to status 
To provide services that are safe
collections seen as 
collections seen as 
Yes - no services
experienced in 
limited control of the 
station service
as safe 
as safe 
is not as safe as bins 
this
managing H&S risks 
quo
quo
quo
quo
quo
safer service
safer service
managing H&S risks 
services 
to collect
with services
with services
Yes - reduced 
Partial  - emission 
Partial  - emission 
Partial  - emission 
Partial  - emission 
Partial  - emission 
Partial  - emission 
transport emissions 
benefit uncertain in 
benefit uncertain in 
benefit uncertain in 
benefit uncertain in 
benefit uncertain in 
benefit uncertain in 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
To provide services that reduce greenhouse gas emissions
to use and service 
light of effective gas 
light of effective gas 
light of effective gas 
light of effective gas 
light of effective gas 
light of effective gas 
support this
support this
support this
support this
support this
support this
support this
support this
support this
stations
capture
capture
capture
capture
capture
capture
No - no recycling 
Partial - Some use of  Partial - Some use of 
Yes - services are 
Yes - services are 
Yes - services are 
No - customers 
Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports 
To provide services that customers want and can use appropriately
stations available for  drop-off services by 
drop-off services by 
functionable and 
functionable and 
functionable and 
expect organic waste 
this
this
this
this
this
this
this
this
this
excess recyclables
residents 
residents 
popular
popular
popular
services are available
Partial - increases 
Partial - reduces 
Yes - reduces waste 
Yes - reduces waste  Yes - reduces waste 
waste to landfill but 
Partial - some 
Partial  - reduces 
waste to landfill but 
to landfill, soil cover 
to landfill, greenwaste  to landfill, greenwaste 
some food waste 
recycling that does 
waste to landfill, but 
food waste degrade 
Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports 
To reduce waste and protect the environment from the harmful effects of waste
likely to be more 
takes longer to break  takes longer to break  degrades quickly and 
take place may no 
more diversion 
quickly and does not 
this
this
this
this
this
this
this
this
this
effective than 
down than food waste  down than food waste 
does not take up 
longer occur
possible
take up landfill space 
greenwaste
(wood content)
(wood content)
landfill space long 
long term
term
Critical Success Factors (as these CSFs are crucial (not just desirable) any options that score a 'no' are automatically discounted from further analysis
Partial - private 
Strategic fit and business needs - Alignment with Waste Mgmt and Min Plan 
Partial - green waste 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
services may cost 
17-23 and other relevant plans
landfilled not diverted
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
more
Partial - cost 
increase for 
Partial - high cost to  Partial - high cost to 
Partial - services 
Partial - reduced cost 
Partial - less cost 
Yes - economies of 
Yes - economies of 
Potential value for money - right solution, right time at the right price
Yes - cost effective  composting and need 
deliver food waste 
deliver food waste 
Yes - cost effective 
may cost more with 
for Council, increased 
than food waste 
scale
scale
alternative landfill 
collection service
collection service
less Council control
cost for ratepayer 
cover
Yes - common 
Partial - collections 
Partial - collections 
service across New 
use common 
use common 
Not assessed. Does 
Zealand and existing 
methods but 
methods but 
Yes - common 
Yes - common 
Yes - common 
Yes - common 
Partial - suppliers 
Yes - common 
Yes - continue status 
Not assessed. Does 
Not assessed. Does 
Not assessed. Does 
Not assessed. Does 
Not assessed. Does 
Supplier capacity and capability - is it a sustainable arrangement (external)
not meet strategic 
compost facilities 
processing requires 
processing requires 
service across New 
not meet strategic 
service across New 
not meet strategic 
service across New 
service across New 
not meet strategic 
not meet strategic 
may not favour joint 
not meet strategic 
services across New 
quo
objectives.
available, use 
site with capacity for  site with capacity for 
Zealand 
objectives.
Zealand 
objectives.
Zealand 
Zealand 
objectives.
objectives.
venture
objectives.
Zealand 
alternative cover 
large volumes food 
large volumes food 
materials is common
waste
waste
Partial - cost 
increase for 
Partial - an organics 
Partial - services 
Partial - private 
No - significant cost 
No - significant cost 
Yes - possible cost 
Yes - possible cost 
Potential affordability - are there no funding constraints
Yes - cost effective  composting and need 
collection would 
Yes - affordable
may cost more with 
services may cost 
increase for Council   increase for Council  
savings 
savings 
alternative landfill 
increase costs 
less Council control
more
cover
No - more 
Partial - more 
coordination with 
Partial - may require 
Yes - reduced council 
Yes - no change from  Yes - similar to status 
Partial - additional 
Partial - additional 
Partial - additional 
Yes - similar to status 
coordination with 
shared services and 
more Council 
Potential achievability - ability and skills to deliver (internal)
requirement with 
status quo
quo
service to manage
service to manage
service to manage
quo
shared services with 
complexity with 
resources to 
bylaw admin only
UHCC
services differing 
administer
between the cities
Summary of Advantages and Disadvantages:
Possible - status quo 
Discard - high cost, 
Discard - high cost, 
Discard - additional 
Discard - Council 
Discard - inhouse 
Discard - does not 
is cost effective but 
Possible - diverts 
requirement to 
requirement to 
service to manage, 
Preferred - status 
Possible - potential 
Discard - insufficient  Discard - insufficient 
and community 
Discard - reduced 
Discard - no outlet 
Discard - community 
resources not 
Discard - potential 
warrant effort for all 
alternative landfill 
green waste from 
identify food waste 
identify food waste 
increased cost, 
quo is effective, 
cost savings and only 
scale to warrant high  scale to warrant high 
resources not 
Council involvement 
Overall Assessment:
for customers' excess 
expects green waste 
experienced and 
cost savings but 
waste services. Still 
covers more 
landfill but alternative 
processor, carbon 
processor, carbon 
however easier to 
explore collaboration 
need coordination 
start up and ongoing  start up and ongoing 
experienced and 
may cost customers 
recyclables
service
qualified to manage 
more coordination
possible for particular 
effective, landfill 
daily cover required
benefits would need 
benefits would need 
process than food 
in future
with UHCC
management cost
management cost
qualified to manage 
more
services
projects
diversion possible
confirmation
confirmation
waste
services
Short-listed options:
Status Quo: refuse bags, crate recycling
SS-2b(i): Four recycling stations
Option 1: opt out refuse, 2 stream recycling
SS-3a: Greenwaste drop-off at transfer station, use as landfill cover
SD-1: Council alone, out-sourced contracts (potential collaboration with UHCC)
Option 2: refuse bins, 2 stream recyc
S lin
S- g
2b(i): Drop off at strategic locations
Option 3: refuse bins with user pays tags, 2 stream recycling
SS-3b: Greenwaste drop-off at transfer station, composted
Note, Option 1 usually "do minimum", Option 2 "preferred" and Option 3 "more ambitious"
2
HCC Collections BBC FINAL 20190807
12/08/2019

---

Long-list
Long-list Options Assessment
Implementation Options (When)
Funding Options
IM-1
IM-2
IM-3
FU-1
FU-2
FU-3
Status quo: user pays  Rates funded refuse,  Rates funded but opt-
Methodology changes  Defer to next contract 
refuse and rates 
Description of Option:
All at contract expiry
recycling, and 
in for refuse and 
during next contract
renewal
funded diversion (e.g. 
organics
organics
recycling)
Investment Objectives
Yes - cost effective to 
No - increase cost 
Partial - can create 
Partial - can create 
Partial - can create 
To provide services that are cost effective
make all changes at 
with status quo 
inefficiencies if 
Yes - cost effective  inefficiencies if opt-in 
inefficiencies 
once
continuing
market share low
low
Yes - option supports  Yes - option supports 
No - safety issues 
Yes - option supports  Yes - option supports  Yes - option supports 
To provide services that are safe
this
this
with status quo
this
this
this
Yes - option can 
Yes - option can 
No - no reduction 
Yes - option can 
Yes - option can 
Yes - option can 
To provide services that reduce greenhouse gas emissions
support this
support this
emissions
support this
support this
support this
Partial - no customer 
Yes - option supports  Yes - option supports 
No - customers 
Yes - status quo 
Yes - option supports 
To provide services that customers want and can use appropriately
choice of service 
this
this
seeking change
supported
this
provider
No - as not 
Partial - less 
Yes - option supports  Yes - option supports 
Yes - option supports  Yes - option supports 
To reduce waste and protect the environment from the harmful effects of waste
improvement in waste 
diversion if organics 
this
this
this
this
reduction
optional
Critical Success Factors (as these CSFs are crucial (not just desirable) any options that score a 'no' are automatically discounted from further analysis
Strategic fit and business needs - Alignment with Waste Mgmt and Min Plan 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
Yes - aligns with 
17-23 and other relevant plans
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
strategic objectives 
Partial - can create 
Partial - can create 
Partial - can create 
Potential value for money - right solution, right time at the right price
Yes - cost effective 
inefficiencies if 
Yes - cost effective  inefficiencies if opt-in 
inefficiencies 
market share low
low
Partial - user pays 
Yes - common 
Partial - can create 
Yes - common 
Partial - limited 
Not assessed. Does 
common with refuse 
Supplier capacity and capability - is it a sustainable arrangement (external)
service across New 
complexity for 
not meet strategic 
service across New 
examples of opt-out 
bags untried with 
Zealand 
suppliers
objectives.
Zealand 
in NZ 
refuse bin collections
Partial - can create 
Partial - can create 
Partial - can create 
Partial - higher rates 
Potential affordability - are there no funding constraints
Yes - cost effective 
inefficiencies if 
inefficiencies if opt-in 
inefficiencies 
cost than status quo
market share low
low
Partial - can create 
Partial - opt-in 
Yes - would be 
Yes - similar to status  Yes - similar to status 
Potential achievability - ability and skills to deliver (internal)
administrative 
requires more 
achievable 
quo
quo
complexity
administration
Summary of Advantages and Disadvantages:
Possible - impact of 
Possible - cost 
Possible - impact of 
Possible - introduces 
Discard - changes 
Preferred - most cost 
the market share on  effective but reduces  market share on cost, 
Overall Assessment:
complexity and 
are required short 
effective approach 
cost, but retains 
customer choice of 
but retains customer 
potentially cost
term
customer choice
supplier
choice
Short-listed options:
Status Quo: refuse bags, crate recycling
FU-1: User pays refuse, rates funded diversion
Option 1: opt out refuse, 2 stream recycling
FU-2: rates funded diversion (no refuse service)
IM-1: All at contract expiry
Option 2: refuse bins, 2 stream recycling
FU-2: rates funded refuse and diversion
Option 3: refuse bins with user pays tags, 2 stream recycling
FU-1: User pays refuse, rates funded diversion
Note, Option 1 usually "do minimum", Option 2 "preferred" and Option 3 "more ambitious"
3
HCC Collections BBC FINAL 20190807
12/08/2019

---

 
Appendix 4 
Financial Modelling for Economic Case 
 

---

 
Option
Status Quo: refuse bags, crate recycling
Direct benefits and costs
 
Can be readily quantified and attributed to the organisation. Examples of direct benefits include:
ProjectID:
- Maintenance improvements - the asset will be better maintained
Project Name:
Kerbside Collection Services Business Case
- Reduction in repair costs 
- Operating improvements - the asset will operate more effectively, or will provide better service.
Discount Rate:
7%
- Revenue generation
Timeframe (yrs):
10
- Improved  asset capacity and/or life
Year:
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Discount:
1.00
0.93
0.87
0.82
0.76
0.71
0.67
0.62
0.58
0.54
0.51
Investment Costs (-ve)
Scoping
Concept Design
Costs associated  Detailed Design
with project only. Construction/Implementation
Consents
Disposal of existing asset
TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
Costs
Annual Costs (-ve)
Maintenance Costs
Operating Costs - refuse collections
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
-980,339
Costs measured  Operating Costs - recycling collections
-2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985 -2,987,985
against the status  Operating Costs - recycling drop offs
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
-120,000
quo.
Management Costs - council admin
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
-334,443
Other
TOTAL
-44,227,662
             - 
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
4
-   ,422,766
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
-31,063,659
             - 
4
-   ,133,426
3
-   ,863,015
3
-   ,610,295
3
-   ,374,107
3
-   ,153,371
2
-   ,947,076
2
-   ,754,277
2
-   ,574,090
2
-   ,405,692
2
-   ,248,310
Annual Benefits (+ve)
Reduction in Maintenance
Reduction in Operations
All benefits are  Reduction in Capital / Deferred Works
measured against  Residual Value / Increase in asset life
Benefits
372,610
the status quo.
(New DRC at end of analysis period)
Increased  Revenue - refuse PAYT
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
942,334
Increased  Revenue - recyclables sales
623,899
623,899
748,678
748,678
898,414
898,414
898,414
898,414
898,414
898,414
TOTAL
17,931,588
             - 
1
   ,566,233
1
   ,566,233
1
   ,691,012
1
   ,691,012
1
   ,840,748
1
   ,840,748
1
   ,840,748
1
   ,840,748
1
   ,840,748
2
   ,213,358
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
12,385,269
             - 
1
   ,463,769
1
   ,368,008
1
   ,380,370
1
   ,290,065
1
   ,312,428
1
   ,226,568
1
   ,146,325
1
   ,071,332
1
   ,001,245
1
   ,125,159
PV of Net Benefits (NPV)
-18,678,389.9
 Benefit Cost Ratio
not calculated

---

 
O ption
Opt out refuse, 2 stream recycling
Di
D re
r ct
c  
t b
  e
b ne
n fits 
t a
s  n
a d
n  
d co
c st
o s
st
Can
Ca  b
  e re
r ad
a ily quan
a tifie
i d 
d a
  n
a d att
a r
tt i
r buted
te  to th
to  e org
r a
g n
a isati
a on. Ex
E amp
a
le
l s 
s o
  f dire
r ct 
c b
t  enef
e ifts 
ts i ncl
c u
l de:
e
ProjectID:
0
- Ma
M i
a ntenan
a ce
c  impro
r veme
e
n
me ts - the as
a set w
t  ill be bette
tt r mai
ma ntai
ta n
i ed
e
- Re
R ducti
c on in re
r pai
a r 
r co
c sts 
  Project Name: Kerbside Collection Services   
Business Case
- Opera
r ti
a ng 
g impro
r veme
e
n
me ts - the as
a set w
t  ill opera
r te
a  
te more
r  effec
e ti
c ve
v ly
l , ,o
  r 
r will lp
  ro
r vid
i e 
e b
  ette
t r 
r serv
r ic
i e
c .
Discount Rate:
7%
- Re
R venue ge
g ner
e a
r ti
a on
o
Timeframe (yrs):
10
- Impro
r ved  a
  s
a set c
t  a
c p
a ac
a i
c ty an
a d/or 
r life
Year:
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Discount:
1.00
0.93
0.87
0.82
0.76
0.71
0.67
0.62
0.58
0.54
0.51
Costs
Investment Costs
Costs associated  Scoping
with project only.
Concept Design
Detailed Design
Construction/Implementation
Consents
Disposal of existing asset
TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
Annual Costs
Costs measured  Maintenance Costs
against the status  Operating Costs - refuse collections
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Operating Costs - recycling collections
-2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086
Operating Costs - recycling drop offs
-120,000
-120,000
-80,000
-80,000
-40,000
-40,000
0
0
0
0
Management Costs - council admin
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
-197,318
Other
TOTAL
-27,534,043
             - 
2
-   ,825,404
2
-   ,825,404
2
-   ,785,404
2
-   ,785,404
2
-   ,745,404
2
-   ,745,404
2
-   ,705,404
2
-   ,705,404
2
-   ,705,404
2
-   ,705,404
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
-19,400,099
             - 
2
-   ,640,565
2
-   ,467,818
2
-   ,273,720
2
-   ,124,972
1
-   ,957,435
1
-   ,829,379
1
-   ,684,790
1
-   ,574,570
1
-   ,471,561
1
-   ,375,290
Benefits
Annual Benefits
All benefits are 
Reduction in Maintenance
measured against  Reduction in Operations
Reduction in Capital / Deferred Works
Residual Value / Increase in asset life
909,963
(New DRC at end of analysis period)
Increased  Revenue - refuse PAYT
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Increased  Revenue - recyclables sales
534,905
534,905
641,887
641,887
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
TOTAL
7,885,130
             - 
    5
  34,905
    5
  34,905
    6
  41,887
    6
  41,887
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
1
   ,680,226
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
5,244,325
             - 
    4
  99,912
    4
  67,207
    5
  23,971
    4
  89,692
    5
  49,187
    5
  13,259
    4
  79,682
    4
  48,301
    4
  18,973
    8
  54,142
PV of Net 
-14,155,773.7
Benefits (NPV)
Benefit Cost 
not calculated
Ratio
 

---

 
Option
Refuse bins, 2 stream recycling
Direct benefits and costs
 
Can be readily quantified and attributed to the organisation. Examples of direct benefits include:
ProjectID:
0
- Maintenance improvements - the asset will be better maintained
Project Name: Kerbside Collection Services Business Case
- Reduction in repair costs 
- Operating improvements - the asset will operate more effectively, or will provide better service.
Discount Rate:
7%
- Revenue generation
 Timeframe (yrs):
10
 
- Improved  asset capacity and/or life
Year:
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Discount:
1.00
0.93
0.87
0.82
0.76
0.71
0.67
0.62
0.58
0.54
0.51
Investment Costs (-ve)
Scoping
Concept Design
Costs associated  Detailed Design
with project only.
Construction/Implementation
Consents
Disposal of existing asset
TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
Costs
Annual Costs (-ve)
Maintenance Costs
Operating Costs - refuse collections
-4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460 -4,117,460
Costs measured  Operating Costs - recycling collections
-2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086
against the status  Operating Costs - recycling drop offs
-120,000
-120,000
-80,000
-80,000
-40,000
-40,000
0
0
0
0
quo.
Management Costs - council admin
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
-609,064
Other
TOTAL
-72,826,100
             - 
7
-   ,354,610
7
-   ,354,610
7
-   ,314,610
7
-   ,314,610
7
-   ,274,610
7
-   ,274,610
7
-   ,234,610
7
-   ,234,610
7
-   ,234,610
7
-   ,234,610
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
-51,211,344
             - 
6
-   ,873,467
6
-   ,423,801
5
-   ,970,901
5
-   ,580,281
5
-   ,186,696
4
-   ,847,380
4
-   ,505,352
4
-   ,210,609
3
-   ,935,149
3
-   ,677,709
Annual Benefits (+ve)
Reduction in Maintenance
Reduction in Operations
All benefits are 
Reduction in Capital / Deferred Works
measured against  Residual Value / Increase in asset life
Benefits
1,459,390
the status quo.
(New DRC at end of analysis period)
Increased  Revenue - refuse PAYT
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Increased  Revenue - recyclables sales
534,905
534,905
641,887
641,887
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
TOTAL
8,434,557
             - 
    5
  34,905
    5
  34,905
    6
  41,887
    6
  41,887
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
    7
  70,264
2
   ,229,654
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
5,523,626
             - 
    4
  99,912
    4
  67,207
    5
  23,971
    4
  89,692
    5
  49,187
    5
  13,259
    4
  79,682
    4
  48,301
    4
  18,973
1
   ,133,443
PV of Net Benefits (NPV)
-45,687,717.9
Benefit Cost Ratio
not calculated
 

---

 
Option
Refuse bins with user pays tags, 2 stream recycling Direct benefits and costs
 
 
Can be readily quantified and attributed to the organisation. Examples of direct benefits include:
ProjectID:
0
- Maintenance improvements - the asset will be better maintained
- Reduction in repair costs 
Project Name: Kerbside Collection Services Business Case
- Operating improvements - the asset will operate more effectively, or will provide better service.
Discount Rate:
7%
- Revenue generation
Timeframe (yrs):
10
- Improved  asset capacity and/or life
Year:
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Discount:
1.00
0.93
0.87
0.82
0.76
0.71
0.67
0.62
0.58
0.54
0.51
Investment Costs (-ve)
Scoping
Concept Design
Costs associated  Detailed Design
with project only.
Construction/Implementation
Consents
Disposal of existing asset
TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
0
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
             - 
Costs
Annual Costs (-ve)
Maintenance Costs
Operating Costs - refuse collections
-3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902 -3,451,902
Costs measured  Operating Costs - recycling collections
-2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086 -2,508,086
against the status  Operating Costs - recycling drop offs
-120,000
-120,000
-80,000
-80,000
-40,000
-40,000
0
0
0
0
quo.
Management Costs - council admin
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
-542,508
Other
TOTAL
-65,504,970
             - 
6
-   ,622,497
6
-   ,622,497
6
-   ,582,497
6
-   ,582,497
6
-   ,542,497
6
-   ,542,497
6
-   ,502,497
6
-   ,502,497
6
-   ,502,497
6
-   ,502,497
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
-46,069,289
             - 
6
-   ,189,250
5
-   ,784,345
5
-   ,373,278
5
-   ,021,755
4
-   ,664,710
4
-   ,359,542
4
-   ,049,428
3
-   ,784,512
3
-   ,536,928
3
-   ,305,540
Annual Benefits (+ve)
Reduction in Maintenance
Reduction in Operations
All benefits are 
Reduction in Capital / Deferred Works
measured against  Residual Value / Increase in asset life
Benefits
1,404,448
the status quo.
(New DRC at end of analysis period)
Increased  Revenue - refuse PAYT
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
3,858,383
Increased  Revenue - recyclables sales
534,905
534,905
641,887
641,887
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
770,264
TOTAL
46,963,442
             - 
4
   ,393,288
4
   ,393,288
4
   ,500,269
4
   ,500,269
4
   ,628,647
4
   ,628,647
4
   ,628,647
4
   ,628,647
4
   ,628,647
6
   ,033,094
             - 
             - 
             - 
             - 
PV TOTAL
32,595,362
             - 
4
   ,105,877
3
   ,837,268
3
   ,673,560
3
   ,433,234
3
   ,300,161
3
   ,084,263
2
   ,882,488
2
   ,693,914
2
   ,517,677
3
   ,066,919
PV of Net Benefits (NPV)
-13,473,926.9
Benefit Cost Ratio
not calculated
 

---

 
Appendix 5 
Hutt City Council Terms of Reference 
 
 
 
 

---

 
TERMS OF REFERENCE – “Kerbside collection review” 
 
Project Title 
Kerbside collection review 
Version 
1.3 
Project 
- 
To develop a business case for identifying a preferred option for kerbside 
Definition 
collection of recycling and waste, for implementation from mid-2019 
Background 
- 
Under the Waste Management and Minimisation Plan (WMMP) 2017-23, 
Hutt City Council has committed to two key actions:  
o  C.1: Investigate Options and costs of a two-stream recycling 
collection, by 2019, and  
o  C.2: Investigate the use of wheelie bins for kerbside recycling by 
2019. 
- 
There are three actions in the WMMP that relate to the above actions 
(changes to the above may impact on these, or they may have to be 
considered as part of review of the waste management system):  
o  C.3: Investigate methods to prevent recycling from being put in 
council rubbish bags (effectively this is looking at how to improve 
current recycling rates) 
o  C.4: Provide city wide weekly refuse and recycling collection 
service plus recycling collection stations (albeit this is subject to 
periodic reviews, such as the one proposed here). 
o  IN.4: Review effectiveness, number, and positions of community 
recycling stations. Implement agreed changes (if any). 
- 
In parallel, the contract for Hutt City Council’s recycling kerbside collection 
service is coming up for re-tender in the third quarter of 2019.  
- 
In line with these actions, and the timing constraint of re-tendering our 
kerbside collection service contract, a business case is required to inform 
decisions by the Council on the preferred option for kerbside recycling and 
waste collection in the future.  
Objectives 
- 
A business case for a preferred option for kerbside collection, including a 
cost-benefit analysis of the various options identified 
Desired 
- 
Key outcome: certainty about the costs and benefits of various kerbside 
Outcomes 
collection options  
- 
To inform a decision by the Hutt City Council on the preferred option for 
kerbside collection 
- 
Implementation of that decision in a follow-up project (eg tender of 
preferred model, and selection of a preferred provider for kerbside 
collection services in Lower Hutt – depending on the preferred approach 
selected) 
Scope 
The review/analysis should cover the following issues: 
- 
A description of the waste and recycling market for different types of 
recyclables and waste materials such as organics (eg the value of 
recyclables in the waste stream, recyclability, markets for those materials 
such as Type 1 plastics going to ‘Flight Plastics’ in Lower Hutt), and 

---

 
analysis on the issue of certain markets for recyclables reducing as a result 
of policy changes in China 
- 
A description of how the current residential waste system operates in 
Lower Hutt, and relevant advantages and disadvantages (eg wind-blown 
litter as a result of open crates), including volumes and the recycling 
percentage of total waste 
- 
A description of other systems, and relevant lessons learnt in other council, 
including benchmarking Hutt City Council’s current system against what 
other councils are doing in this regard (eg Christchurch City Council), 
including greenhouse gas emissions performance 
- 
Identification and description of all available options for kerbside waste and 
recycling collection, including status quo (eg fully private vs current mixed 
vs fully council controlled but tendered out), and types of separation (eg co-
mingled vs separated into glass and plastics; the analysis for each option 
should identify all pros and cons, eg based on experience in other councils 
- 
The analysis should consider the benefits and costs of a separate organics 
collection, including the experience of councils that already have separate 
organics collection: food waste only (Auckland model) or food waste and 
green waste (Christchurch model). The analysis should consider the 
associated greenhouse gas footprint vs the current approach of landfill with 
methane capture and electricity production 
- 
Analysis should consider the issue of some users not requiring weekly 
kerbside collection (eg bags get put out every few weeks because of little 
waste creation), including the options and role of pay-as-you-throw wheelie 
bin systems (this could also include considering recent experience in 
Auckland where payment tokens were stolen) 
- 
Potentially a survey of actual consumer costs of council-provided and 
private-provided services, including bin vs bag collection 
- 
Potentially a survey of, or selected consultation with, residents on their 
views on what sort of recycling system they would like or be prepared to 
pay for, what are the public’s expectations; the business case should take 
into account public expectations regarding recycling 
- 
A cost-benefit analysis and/or multi criteria analysis of the various options, 
including a greenhouse gas emission assessment of the various options 
- 
Where possible, the CBA should be based on established best practice 
(e.g. Treasury’s Better Business Case approach) 
- 
Review should include sensitivity analysis based on different scenarios 
and/or assumptions.  
- 
Analysis should consider the role of local recycling drop off stations. Do 
they have a role in a revised system? (There are currently five stations, all 
of which are experiencing instances of illegal dumping and cross-
contamination. One is currently in the process of being closed down due to 
these problems.) 
- 
Assessment of whether a potential Resource Recovery Centre could affect 
the kerbside collection approach in any way (eg organics processing)? 
What are the potential implications due to a future container deposit 
scheme as is currently being considered by central government? 
- 
How can risks be managed, such as the occurrence of different providers 
collecting wastes/recyclables on different days, thereby making local 
streets less attractive due to litter bins being outside several days of the 
week 

---

 
Exclusions 
- 
A cost-benefit analysis of related items such as resource recovery centre is 
outside the scope 
Who will 
- 
The Lower Hutt community will benefit from a more efficient and cost 
benefit from 
effective service, with a potential increase in the diversion of recyclable 
the project 
waste and a reduction in greenhouse gas emissions 
Assumptions 
- 
The Hutt City Council kerbside collection contract needs to be re-tendered 
and 
before third quarter of 2019 
constraints 
HCC contact / 
- 
Joern Scherzer (Manager Sustainability and Resilience) or delegated staff 
project lead 
member in the Sustainability and Resilience team 
Major 
- 
Review: September 2018 to February 2019 
Milestones 
- 
Business case complete: February 2019 
- 
Decision on preferred approach: mid-2019 
- 
Procurement of provider under new kerbside contract: mid-to-late 2019 
- 
Implementation of new model: from late 2019 
 

---

link to page 41
 
Appendix 6 
Health and Safety of Manual and Automated Collections 
Introduction 
Options under consideration for HCC’s kerbside refuse and recycling collection services include both manual 
and automated collection methodologies. This paper presents an assessment of the health and safety risks 
associated with different refuse and recycling collection services as shown in Table 1. 
Table 1 
Refuse and recycling collection services 
Collection service 
Collection type 
Current or proposed 
Recycling 
Recycling crate collection in Wanaka 
Manual crate 
Current 
Two stream recycling with mixed recycling bin and 
Automated bin + 
Proposed 
colour sorted glass crate 
manual crate 
Refuse 
Bag collection 
Manual 
Current 
Bin collection 
Automated bin 
Proposed 
Health and safety considerations are consistent across different types of household waste, e.g. applying to 
both refuse and recycling, and essentially compare risks between manual and automated collection and 
between bin and bag options. 
Data review 
In 2008 Research New Zealand undertook a causation study of injuries in the waste sector, utilising data 
provided by the country’s four largest waste operators. Together these companies represented around 75% 
of the waste industry workforce and provided both manual (i.e. bag and crate services) and automated (i.e. 
MGB) collection methodologies. 8 
In 2010 Morrison Low drew upon that data to prepare a Position Report on behalf of the Waste 
Management Institute New Zealand (WasteMINZ) Health and Safety Sector Group9. Table 2 presents data 
summarised within that Position Report. 
 
 
 
8   Research New Zealand, September 2008 “Solid Waste and Recoverable Resources Industry Injury Causation study (#3726)” study 
prepared for ACC Injury Prevention   
9   Morrison Low, Updated Final 29 March 2012 “An assessment of the health and safety costs and benefits of manual vs automated 
waste collections”, Position Report prepared for WasteMINZ Health and Safety Sector Group (draws upon data compiled by 
Research New Zealand for their 2008 report titled “Solid Waste and Recoverable Resources Industry Injury Causation study 
(#3726)”) 
 

---

link to page 42
 
Table 2 
Total fatalities and Injuries per collection method (based on 2007 national data) 
Automated 
Non-automated 
Loose 
Bag collection 
Category  
Total 
bin collection 
bin collection 
collection 
injuries 
injuries 
injuries* 
injuries** 
Total fatalities and injuries  
744 
37 
270 
129 
308 
Fatality  
1**** 
0 
1 
0 
0 
Serious Harm Incidents (SHI)***  
13 
2 
4 
4 
3 
Lost Time injury – non-SHI  
50 
6 
18 
4 
22 
Medical treatment only injury  
375 
19 
136 
65 
155 
First Aid treatment only  
305 
10 
111 
56 
128 
* 
Refers to recycling crates  
**  
Refers to inorganic waste collection as well as separate paper, cardboard and green waste collection  
***  
Serious Harm Incidents are assumed to also result in lost time. Therefore, total Lost Time injuries is 13 + 50 = 63 Lost Time 
injuries for 2007  
****   ACC coded this fatality as a motor vehicle accident; however it was coded by the company as being an injury from manual 
waste collections 
Of the total injuries, loose collection methods resulted in the most non-fatal injuries at 41%, followed by bag 
collections at 36%, then non-automated bin collections 17% and automated bin collections (5%) of all non-
fatal injuries. When broken down by collection method the first aid treatment injuries for loose collection 
incidents accounted for 17%, bag collection for 15%, non-automated bin collection for 8%, and automated 
bin collection for 1%. 
For manual collection of loose materials and refuse bags, around half of the injuries were classified as strains 
or sprains, around 30% were lacerations/cuts and around 10% were bruising injuries. For automated bin (side 
arm) collection injuries, 51% were classified as strains or sprains, 22% as lacerations/cuts and 24% were 
bruising. For non-automated bin collection injuries, 35% were classified as strains or sprains, 27% as 
lacerations/cuts and 26% were bruising. 
It is to be expected that bin collections would lead to a reduction in lacerations/cuts, due to reduced 
exposure to sharp materials compared to bagged or loose waste. In terms of injury type, automated bin 
collection appears to result in less bruising injuries than manual bin collection but comparatively more 
strain/sprain injuries. 
Proportion of injuries by collection method 
Research New Zealand’s study analysed the proportion of injuries per collection method, reproduced within 
Table 3. 
Table 3 
Overall usage of each method 
Collection Method 
Usage of this method (%) 
Total injuries for this method (%) 
Automated bin  
46 
5 
Bag  
32 
36 
Non-automated bin  
13 
17 
Loose materials 
9 
41 
Total 
100 
100 
 

---

 
Automated bin collection accounted for 46% of all collections yet only accounted for 5% of the injuries. 
(Manual) bag collection was the second most common collection method with 32% of the collections 
resulting in 36% of the total injuries sustained. 
Overall, the Position Report concluded that: 
“The major finding was that overall, when the frequency of injuries sustained in the waste industry 
was examined by the number of hours worked; employees using automated bin collection methods 
are much less likely to suffer an injury.” 
Potential severity of injuries 
The fatality noted in Table 1 referred to the death of a refuse manual collection runner in 2007. Since 2010 
there have been four workplace fatalities associated with Council waste collections.  
In December 2017 a Waikato refuse collector died in Tuakau, with early reports being “It appeared (th)at a 
rubbish collection worker had fallen from a rubbish truck and died after being run over”.10 Due to the recent 
nature of this fatality, Worksafe’s investigation has not yet been concluded.  
In May 2017 a Gisborne girl died on her way home from school after being hit by a council refuse collection 
truck. Due to the recent nature of this fatality, Worksafe’s investigation has not yet been concluded.11 
In August 2015 a collection runner died in Auckland when the brakes on the refuse truck failed, causing the 
truck to roll off the road and crush the young worker. This fatality led to the prosecution of Auckland Council, 
its refuse collection contractor, the truck owner, and the vehicle maintenance service provider – all 
considered to have failed to take all practical steps to ensure that that collection workers were not harmed.12 
In March 2015 a recycling collector died in Wellington when he became trapped between the bin lifter and 
the centre pod of his truck as he collected recycling. This fatality led to the prosecution of EnviroWaste, the 
Council’s recycling collection contractor. 13 EnviroWaste have modified their glass collection vehicles as a 
result of this incident. 
Recent Auckland Council experience 
In 2017, Auckland Council changed the kerbside refuse collection service in the Manukau area from bags to 
bins. This service change was made mid-contract and therefore the same workers were undertaking the new 
bin collection service as those that had been completing the bag collection service. Auckland Council’s press 
release at the time stated: 
“From a health and safety perspective it’s also very positive. In the last three years more than 80 
Auckland rubbish collectors have been injured on the job due to dangerous items thrown away by 
residents in rubbish bags. With the move from bags to bins this risk disappears."14 
Since the introduction of the service, the anticipated reduction in injuries has been realised. 
 
10   Weblink: http://www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm?c_id=1&objectid=11959709 
11   Weblink: https://www.stuff.co.nz/national/92165266/gisborne-girl-7-killed-by-rubbish-collection-truck-on-way-home-from-
school 
12   Weblink: https://www.stuff.co.nz/business/97867792/truck-company-fined-110000-over-death-of-auckland-teen-jane-
devonshire 
13   Weblink: https://www.stuff.co.nz/business/78241059/enviro-waste-missed-many-opportunities-to-spot-danger-which-killed-
20yearold 
14   https://ourauckland.aucklandcouncil.govt.nz/articles/news/2017/02/manukau-and-howick-residents-get-to-bin-the-bags/ 
 

---

 
Summary 
In summary, the following conclusions are drawn with respect to the assessment of the health and safety 
risks associated with kerbside collection services. 
•  Bag collections carry a greater risk of injury than non-automated bin collection (including crates), 
while automated bin-collection is the least risk option. 
•  Not only are employees using automated bin collection methods much less likely to suffer an injury 
than those using manual collection methods, the potential severity of worker injuries are higher for 
manual collection. 
 
 

---