This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Revised Incident Management Platform'.
A revised incident management platform for Fire and 
Emergency New Zealand [ FENZ ] 
Background 
For some time now, Fire and Emergency New Zealand [ FENZ ], and its predecessor, the New Zealand 
Fire  Service,  have  contemplated  updating  their  incident  management  systems  and  support 
arrangements.   A significant driver for this has been the findings and recommendations from reviews 
of several multi-agency complex or long duration incidents.    The broad findings related to the system 
used, or the degree the system was used; the competency of those in senior command positions; the 
working  relationships  with  other  agencies;  and  the  means  of  communicating  within  the  incident 
structure or to the public, and in some cases, to political interests.    In particular there have been 
findings related to ….. 
• whether or not all agencies are aligned to the same incident command system
• whether or not there is a full understanding of the principles and fundamentals of the system
used
• where, and how well the functions of control, command and co-ordination were undertaken
• whether or not the system terminology was used consistently
• whether  or  not  agencies  have  a  pre-planned  and  pre-exercised  approach  to  emergency
management to ensure they knowingly work together in a collective and cohesive way; and
• whether or not agencies have the facilities needed to support the system working effectively.
Perhaps unsurprisingly, these findings are not dissimilar to the findings of significant incidents in other 
countries, especially Australia and North America.    However, the road various countries and agencies 
have taken to solutions have been quite different, and too often have been steered down a path that 
is not appropriately or correctly aligned to the issues identified. 
FENZ could fall into similar traps without a wider understanding of the history and the broader issues 
that surround establishing a universal system that all agencies buy into.   Matters include: 
• the history of incident command development over the past 30 years
under the Official Information Act 1982 
• the issues agencies beyond the traditional emergency services face
• the significant issues and costs agencies face in initial system training, and then in retaining
appropriate levels of competence
• acknowledging comprehensive emergency management preparedness and capability is far
wider than just having a system
• understanding  that  both  organisational  capacity  and  organisational  capability  have  pretty
much equal status
Released 
• acknowledging  both  organisational  capacity  and  capability  are  bigger  issues  than  most
organisations anticipate
• overcoming  the  fact  that  some  agencies  are  happy  with  what  they  use,  or  are  very  very
reluctant to change, especially to a system that has its roots in first responder agencies
• notwithstanding  the  point  immediately  above,  understanding  the  complexity  of  keeping
agencies  who  may  only  use  the  system  once  every  5-10  years  being  as  prepared  as  those
agencies that use the system every day; and

•  accepting the research that identifies that the incident management functions for complex, 
long duration, multi-agency events are best managed by pre-formed incident management 
teams, with members selected because of competence, rather than rank or seniority or the 
agency  they  come  from  –  this  is  a  big  obstacle  for  agencies  with  deep  cultural  links  to 
hierarchies  and  as  a  consequence,  a  history  of  managing  with  a  hierarchal  or  seniority 
approach rather than a competency based approach. 
History 
After large scale wildfires in the US, particularly California, in the late 60’s, where interagency working 
arrangements were found to be very wanting, discussion began on an incident management system 
that could be used across the fire agencies.    This system was named the Incident Command System 
and was the beginning of the universally known system abbreviated to ICS.   It is worrying to note that 
some of the findings from the fires in California back in the 1960/70’s are still to a greater or lesser 
degree, the same issues we have in New Zealand in 2021!   For example, they found the weaknesses 
in incident management were often due to …. 
•  a lack of accountability, including unclear chain of command and supervision 
•  poor communication due to both inefficient uses of available communications systems and 
conflicting codes and terminology 
•  lack of an orderly, systematic planning process 
•  no effective pre-defined way to integrate inter-agency requirements into the management 
structure and planning process 
•  “freelancing” by individuals within the first responder teams without direction from a team 
leader (IC) 
•  those with specialised skills operating independently of first responders; and 
•  a lack of common terminology. 
 
Notwithstanding  the  desire  to  overcome  these  issues,  acceptance  of  an  ICS  was  not  without  its 
problems, with opposition being labelled by some as: 
•  its a fires only system 
•  its a fire services system 
•  its a Californian system 
•  its only suitable for major events; and 
under the Official Information Act 1982 
•  Police and government agencies saying it wasn’t suitable for them. 
Further, some existing agencies had their own emergency incident structures and facilities, but most 
were unique to each agency, and they were not able to scale up, especially when large scale mutual 
aid became necessary.  Initial work to overcome this concentrated on the inter-agency components, 
with  no  input  into  incident  ground  systems,  however,  work  on  this  aspect  progressively  evolved.   
Eventually ICS became the model for all incident types and sizes, and for most agencies. 
Released 
Post the World Trade Centre incident and Cyclone Katrina there was a call for a national system.   As 
a consequence, ICS was integrated into a system named as the National Incident Management System 
[ NIMS ].   In the US, it was mandated that all local, state and federal agencies were to use NIMS, 
especially if they contemplated access to Federal funds post an incident.   
Several other countries and agencies have since followed the lead of the USA in using ICS as the basis 
for their incident management systems, albeit with an array of different names.   The United Nations 
have  recommended  ICS  as  the  international  standard;  the  UK  have  the  Gold,  Silver,  Bronze  [  and 

Platinum ] system; Canada has ICS Canada; in Brazil the fire department and civil defence agencies of 
Rio de Janeiro use ICS; Australia has AiiMS; the South African Forestry Service has ICS, and the original 
system developed for New Zealand [ CIMS1 ], was framed around ICS.   
Some experienced practitioners argue the Canadian system is the best system, having remained very 
true to the principles of ICS, supported by very good training resources. 
System reviews 
NIMS has been extensively reviewed post major incidents in the USA, none of which has resulted in 
any suggested change to the system.    However, proper and effective use of the system has been 
criticised.    Some very experienced users of ICS continue to be critical of it, but further scrutiny of the 
reasons behind their views reveal that despite an overarching national response plan in the USA, many 
agencies don’t use it to its full potential, and there are still issues with the broad preparedness across 
agencies essential to make the system work effectively.   The nett effect of this criticism is that the 
system cannot be totally functional if all of the agencies likely to use the system are not fully prepared 
to use it.    This, therefore, is not a criticism of the actual system, but it does show that despite the 
efforts in the US since the 70’s, and the legal mandate around the systems usage, there are still issues 
to be resolved around full agency participation, and hence full functionality. 
AiiMS  is  regularly  reviewed,  but  the  reviews  have  been  a  little  problematic  in  a  couple  of  areas.   
Australia  has  suffered  many  tragedies  in  recent  years,  all  with  significant  loss  of  life,  and  all  with 
criticism of how the emergencies were handled.  This has resulted in considerable pressure to be seen 
to be making changes.  However, to bring about effective change, there needs to be rigour around 
identifying where the real issues lie.   When the recommendations from incident reviews and Coroners 
are  combined  with  the  strong  parochial  views  that  exist  in  Australia,  and  the  public  and  political 
pressure for change that inevitably follow these major events, there is potential for the wrong issue 
to be the focus.   Subsequent versions of AiiMS have reacted to this pressure [ rather than the real 
issue ], with the result there is some evidence that indicates AiiMS is not as strongly ICS based as it 
once was, albeit the deviation is minor.   It is very unlikely that the system had the flaws some thought 
it did, or that change to the actual system would automatically result in better outcomes in the future.   
It is far more likely that the real issue lies with the preparedness of States, individual agencies, and 
their  key  people;  whether  or  not  the  key  people  are  tested  to  check  if  their  competency  remains 
current [ which obviously has a link to their effectiveness ]; and whether or not the readiness and 
working arrangements across agencies [ and States ], are as robust as they need to be.    
under the Official Information Act 1982 
 
Furthermore,  the  A  in  AiiMS  stands  for  Australasia,  but  despite  political  agreement  for  a  uniform 
emergency management platform across the two countries, the system is very Australian focussed.   
Executive management of AFAC are aware of the above issues and have given assurance these issues 
can and should be resolved. 
 
CIMS  in  New  Zealand  has  been  reviewed  twice  since  its  introduction,  with  significant  change  as  a 
Released 
consequence of those reviews.  The focus of both reviews was to change the system, addressing the 
less than desirable performance of some agencies.    The issues were identified in the reviews of recent 
major  events,  but  the  resultant  recommendations  wrongly  suggested  it  was  a  system  matter  as 
distinct from a lack of agency preparedness matter.    There was no appetite to admit that their agency 
and or their people were not as ready or as competent as was required, so the emphasis of change 
was significantly mis-placed.    It is worth noting, that MCDEM sponsored both of the past two reviews, 
however,  they  never  developed  any  training  resources  or  courses or  supporting  structures  for  the 
revised system.   This resulted in limited or no training or training resources or training courses which 

of  course,  compounded  the  real  problem.    If,  and  where  agencies  did  try  to  overcome  this  not 
inconsiderable gap, any interpretation of the new system was at individual agency level rather than 
having a singular national perspective.    The nett effect of this situation is either no preparedness 
training or differing interpretations.    
While there is some work on training resources and training courses going on as part of the latest 
review, it is at the basic end of what is really required, with the outcome it will be light years away 
from  what  is  essential  for  New  Zealand  agencies  to  be  collectively  prepared  for  the  next  major 
emergency. 
Even if CIMS3 was an appropriate document in terms of its intent, structure, and terminology, there 
is no overarching plan, or readiness planning document to ensure all agencies train with it, or assess 
and certify their staff are competent, and there is very definitely no planning or plans to ensure all 
agencies  know  how  they  integrate  themselves  into  the  management  structure  of  a  multi-agency 
incident, whether that be local, regional or national. 
The  New  Zealand  Fire  Service  cannot  escape  some  criticism  either.      Several  incidents  [  ChCh 
earthquakes,  the  Kiakoura  earthquake,  the  Tasman  fires,  the  Port  Hills  fires  etc.  etc.  ]  were  all 
reviewed with very similar findings to those that were experienced in the 70’s in California.     
Approximately  5  years  ago,  the  FENZ  Command  and  Control  Manual  was  rewritten  to  take  into 
account some of these issues, but it fell short in a number of areas and was not released.   Those issues          
include ….. 
•  It followed the flaws of CIMS2 
•  It did not follow the key principles of ICS 
•  there was an over emphasis on “commander” titles for some roles  
•  it didn’t anticipate the amalgamation of rural into the new organisation [ FENZ ], and so had 
many gaps in terms of its usefulness as a national document; and 
•  it wasn’t supported by any documentation highlighting the necessary training regime, and the 
associated costing and capacity issues needed to ensure the intent of the new Manual became 
the organisations mandate for incident management. 
The current situation 
The following general matters are listed, not to apportion blame, but to identify the matters that FENZ 
under the Official Information Act 1982 
must consider when deciding on a way forward …. 
•  there are several philosophical differences to incident management that make having one 
system  difficult  –  FENZ,  DOC  and  ambulance  services  locate  incident  control  as  close  as 
possible to the incident, and for the vast majority of day to day incidents, that is at the incident 
ground – Police tend to do the same for their lower scale day to day events, but manage their 
larger scale or significant incidents from local, regional and centralised command and control 
Released 
centres – MCDEM and other centralised government agencies station their incident control 
teams at either EOC’s or ECC’s or the NCC 
•  another fundamental difference to incident control for some agencies is they have multiple 
layers of “control” for the one incident, and structure their activities around multiple incident 
action plans 
•  furthermore, there is not widespread understanding of what the various agency acronyms or 
terms like ICP, FCP, EOC, ECC, DCC, CCC, RCC, FENZ NCC, Government NCC, Watch Group and 

ODESC  actually  mean;  what  function  is  carried  out  at  or  by  each;  and  what  their                         
inter-relationships are 
•  not surprisingly, these deeply rooted philosophical differences to incident management make 
it impossible for all agencies to agree to one universal national system 
•  the  nett  effect  is  CIMS3  is  sufficiently  different  to  the  knowledge  and  experience  of  the 
majority of FENZ operational personnel, and so different to the fundamentals of ICS, to not be 
useful for FENZ incident management purposes  
•  not only does CIMS3 fall well short of the current experience and knowledge of those involved 
with  overseas  deployments,  especially  for  wildfires,  it  is  not  aligned  to  the  incident 
management system used by the countries we are asked to support. 
Clearly, having different incident management platforms across New Zealand’s agencies has the 
potential for less than desirable effectiveness when working in multi-agency events.    It is equally 
clear, that the agencies with the considerable skin in the game are not prepared to compromise 
their thinking.   This is understandable, particularly for those who use the rudimentary parts an 
internationally recognised command and control system daily. 
As was identified in the review of significant incidents elsewhere in the world, in almost every 
case, the issues identified were not with the system, but with the preparedness of the agencies 
involved.    New Zealand is at risk of having the same issues given …..  
•  the  sponsors  of  the  rewrite  of  CIMS2  are  not  planning  to  develop  a  full  suite  of  training 
resources; development programmes; or system aids [ it is worth noting the same sponsors 
managed the introduction of CIMS2, where no training materials or resources or courses were 
ever developed ] 
•  the same sponsors have no plans to develop competency assessment  [ or reassessment ], 
programmes/courses for people involved with key incident management functions and roles 
•  the  same  sponsors  have,  to  our  current  knowledge,  no  plans  to  develop  an  over-arching 
readiness plan or emergency management doctrine – such a plan or doctrine, would outline 
what is expected for and from all agencies in order to be in a high state of collective regional 
and  national  readiness  24/7,  ensuring  a  seamless  and  cohesive  approach  to  emergency 
management regardless of what the event type is, or when and where it occurs – what is of 
prime importance here is the collective readiness – it is a separate responsibility of agencies 
to individually ensure readiness for their mandated functions  

under the Official Information Act 1982 
  the development of a full suite of training resources; programmes/courses; and aides, plus 
the  development  of a competency assessment programme will  come  at considerable cost, 
especially if agencies develop their own 
•  having  said  that,  there  is  a  considerable  risk  to  agencies  developing  their  own                         
resources  –  past  experience  shows  there  is  potential  for  no  development  or  limited 
development given the costs, but far more importantly, it is very likely agencies will develop 
their resources following their own interpretation of what the system is saying or requires, 
Released 
and or without collaboration with other agencies.    
Having stated all of the above, all is not lost – far from it.    But to bring the differing philosophies 
together, there is much FENZ can, and needs to do.  
Next considerations and decisions for FENZ 
Each of the following matters are considered pertinent to reaching a conclusion, and subsequently to 
making recommendations: 

•  CIMS3 in its current form is some distance away from being a suitable incident management 
system for FENZ 
•  the training resources; courses and aids developed to support CIMS3 will be well short of what 
is needed to provide FENZ personnel with the appropriate knowledge 
•  having no certification and recertification process developed for the key roles in CIMS3 runs 
the risk of individual personnel and FENZ being exposed to questions of competence   
•  FENZ needs an incident management platform that is suitable for all incident types and size, 
and one that has systems aligned with our international support partners  
•  FENZ needs a training regime compatible with the system chosen, with that regime able to 
provide the full suite of training resources; courses; and aids, and it needs to be supported by 
a system of certifying, and re-certifying the competence of personnel 
•  FENZ  needs  to  have  a  plan  that  adequately  addresses  both  the  capability  and  capacity 
implications  of  resourcing  long  duration  events  at  both  an  incident,  and  at  co-ordination 
centres  
•  FENZ needs to address the capability; capacity and on-going cost implications of resourcing 
training courses and programmes, and certification and recertification systems  
•  FENZ personnel need to be completely conversant with the systems used by agencies other 
than FENZ, and be able to fully participate within their systems, especially where they differ 
from FENZ’s 
•  FENZ needs to take as much advantage as is possible of its membership of AFAC, and where 
possible, maximise usage of the resources, systems and opportunities developed or afforded 
member agencies 
•  FENZ should consider an opportunity to take a strategic leadership position at the Emergency 
Management  Response  Group  level  [  or  whatever  the  correct  name  is  ],  and  push  for  an      
over-arching  response  plan  or  framework  or  Doctrine  that  sets  the  required  pre-event 
standards for individual agencies in terms of preparedness – this should also set the pre-event 
standards required of collective preparedness for all agencies likely to be involved in major      
emergencies – given that not all agencies have signed up to CIMS, and some other agencies 
tend to use their own in-house systems to a greater or lesser degree eg. Defence, the Police 
and potentially FENZ, this framework or plan would recognise there are differences in the way 
agencies manage events, and there are a variety of agency protocols that both need to be 
understood and followed eg. how to request Defence resources – the plan would document 
how such variances, and the roles of NGO’s and volunteer groups are brought together into 
under the Official Information Act 1982 
one cohesive and effective structure and understanding – this  arrangement would guide the 
management of all events, but it would be mandated for all regional or national emergencies 
involving  more  than  one  service  or  agency  –  it  is  essential  to  provide  clarity  on  the  legal 
mandates of agencies [ and therefore incident management accountability ], and on how the 
often competing nature of, or the lack of understanding around regional v’s national interests 
is known, and practised well before an event. 
Released 
Conclusions 
All of the above culminates in the following broad conclusions: 
•  the current incident management system [ CIMS3 ] is not accepted by some agencies, and is 
not a system that relies on internationally accepted best practice 
•  various  New  Zealand  agencies  have  a  different  philosophical  position  with  regard  to  how 
incidents are managed 

•  New  Zealand  does  not  have  a  comprehensive  training  arrangement  for  emergency 
management practitioners, nor does it have an over-arching mechanism to ensure collective 
agency  readiness  and/or  a  practised  state  of  collaboration,  and  nor  does  it  have  a  system 
where the competence of practitioners is formally certified and recertified; and 
•  there  are  expectations  around  New  Zealand’s  readiness  and  competence  to  assist  in 
international deployments. 
Notes particularly relevant to the following recommendations 
•  if  FENZ  was  to  write  it’s  own  incident  management  system,  it  would  be  extremely  cost 
effective and expedient timewise, to have it fully aligned with AiiMS, as this would give access 
to the full suite of existing training resources produced at no cost by AFAC [ other than usage 
costs  ],  plus  the  AFAC  competency  assessment  model  is  100%  aligned  to  the  roles  and 
functions of AiiMS. 
•  it is known that AiiMS is not 100% aligned with ICS, however, AFAC had advised they will work 
with FENZ and develop a system that is, and it will ensure the next draft is suitable for all of 
Australasia, as distinct from mostly Australia.  
•  regardless  of  the  system  used,  the  effectiveness  of  incident  management  is  completely 
dependent  on  the  competence  of  the  people  involved,  and  the  collective  readiness  of 
agencies to work together.    
Recommendations  
It is recommended that FENZ … 
•  develop or adopt an incident management system that aligns with ICS principles [ as CIMS1 
did ], by either developing it’s own, or by adopting AiiMS  
•  develop a command and control manual to support the system – this should not be a repeat 
of the incident management system, or of training resources, but should detail how FENZ puts 
it’s  incident  management  system  in  place  eg.  who  has  authority;  how  is  that  authority 
obtained; how is the incident controller determined; how the level of authority is determined; 
the  relationship between ICP’s  and local, regional and national co-ordination centres; how 
assistance is sourced etc. etc. 
•  secure access to, or develop training resources, courses and incident command aides that fully 
align with it’s own system or AiiMS 
under the Official Information Act 1982 
•  make  full  utilisation  of  the  already  developed  AFAC  emergency  management 
professionalisation scheme [ EMPS ], and enhance the effective use of that system by having 
FENZ formally registered by AFAC as an agency that can self-assess it’s own personnel for L1 
and L2 incidents 
•  sponsor the concept at Emergency Management Response Group of an “all of government / 
all agencies” over-arching document [ doctrine ], that details: 
o  the legal mandate of agencies 
Released 
o  the differences between the incident management systems used by various agencies 
o  how those differences manifest themselves from an incident management perspective 
eg. managed close to the incident, or more remotely at co-ordination or command and 
control centres ] 
o  which  incident  management  system  is  mandated  to  be  used  locally,  regionally  and 
nationally, based on who the lead agency is 
o  clarification of terminology 
o  communication/information flows – by who, to who and when 

o  national  communication  systems  /  alerts  -  how  and  when  they  are  used,  and  who 
authorises 
o  notification systems, and contact details for senior executives of all agencies 
o  security provisions for certain facilities 
o  clarity on the roles, membership and activation of senior groups like Watch Group and 
ODESC 
o  the expected preparedness of individual agencies 
o  the expected collective preparedness of agencies 
o  how that preparedness is planned for and tested annually 
o  fallback arrangements should some facilities not be suitable or available; and 
o  facility sharing expectations so as to avoid duplication costs. 
   
 
under the Official Information Act 1982 
Released