This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Maketu - Te Puke Ward Forum 24th March 2021 Council Reconvened Meeting'.



 
 
 
24 May 2021 
 
 
Western Bay of Plenty District Council 
The Chief Executive 
Ref:  461241-1762 
Private Bag 12803 
Tauranga Mail Centre 
TAURANGA 3143 
 
ATTENTION:  RACHAEL DAVIE  
 
EMAIL:  [email address] 
 
INDEPENDENT REVIEW - CONSENTING OF COMMUNITY RESIDENTIAL TRANSITION HOUSE 
– 240 RANGIURU ROAD, TE PUKE  
 
Introduction  
 
1. 
We  understand  that  a  community  group  has  asked  Western  Bay  of  Plenty  District  Council 
(Council) to review the process and decision making associated with the establishment of a 
community residential transition house” at 240 Rangiuru Road, Te Puke (Site).  Rather than 
undertaking the review internally, Council has sought  an external independent review from 
Cooney Lees Morgan.  This firm has not provided any advice or had any involvement in any 
of the consenting decisions relating to the Site. 
 
2. 
We understand you have provided us with the complete consent file relating to the Site.  Our 
brief was to “carry out a legal review of the process and provide a report back.” 
 
3. 
We have reviewed all of the documentation provided.  We have not identified any procedural 
error  or  irregularity.    In  our  view  the  original  decision  to  grant  consent  in  2005  and  the 
decisions  granting  the  two  subsequent  variations  in  2015  and  2019  were  all  made  having 
regard  to  the  relevant  statutory  considerations  and  were  all  decisions  that  a  reasonable 
decision  maker  would  have  reached  in  light  of  the  applicable  planning  and  statutory 
framework.  We explain our conclusions below. 
 
Summary of Consenting History 
 
4. 
Original  consent  –  2005:  On  12  April  2005,  Council  granted  consent  for  a  discretionary 
activity on the Site “to accommodate up to 25 persons within the Rural G zone.”  Consent was 
required under the District Plan for an accommodation facility for more than 4 persons.  The 
application was made by the Breakthrough Family Ministry.  The application was not notified.  
Conditions were imposed limiting the number of people (including staff) permitted to stay on-
site overnight to 25, restricting noise, and providing for a review of the conditions if necessary 
to manage effects arising in the future. 
 
5. 
First variation – 2015: On 16 March 2015, Council granted a variation to the original consent, 
to  change  Condition  2  relating  to  occupation  numbers.    The  application  was  made  by  the 
Vincent Hope Trust.  The variation was assessed as a discretionary activity pursuant to s127 
of the Resource Management Act 1991 (RMA).  Since the original consent was granted, the 
Site zoning had changed from Rural to Post Harvest.  The variation increased the number of 
people (including staff) permitted to stay on-site overnight by 10, to a maximum of 35.  No 
other conditions were changed.  The variation was not notified. 
 

MHH-461241-1762-35-1:mh 


6. 
Second variation – 2019: On 13 December 2019, Council granted a further variation to the 
original consent (as varied in 2015) to change Condition 2 relating to occupation numbers.  
The  maximum  number  of  people  (including  staff)  permitted  to  stay  on  site  overnight  was 
reduced by 5, from 35 to 30.   Condition 1 was also amended to refer to new site and travel 
management plans, and a new Condition 7 was added to limit vehicle movements to 12 per 
day.    The  application  was  made  by  the  Department  of  Corrections.    The  variation  was 
assessed as a discretionary activity pursuant to s127 of the RMA.  The Site was zoned Post 
Harvest.  The variation was not notified. 
 
Analysis 
 
7. 
Original consent - 2005 
 
7.1 
The  original  proposal  authorised  under  the  2005  consent  was  described  in  the 
application  as  a  “residential  facility  catering  for  those  with  social  and  emotional 
disabilities
.”    The  application  noted  that  services  may  include  drug  and  alcohol 
rehabilitation.  The purpose of the facility or the types of people it accommodates was 
not a relevant consideration under the District Plan.  The objectives and policies for 
the rural zone focus on rural amenity considerations and ensuring productive land is 
not fragmented.  The effects considerations arising from the proposal related to noise 
and traffic generation.  Conditions were imposed to manage those by restricting the 
number of people on site, imposing a noise condition, and provision for a review of 
conditions  if  noise,  parking,  traffic,  or  hours  of  operation  effects  arising  over  time 
require an adjustment to the conditions.   
 
7.2 
The  review  condition  remains  in  the  current  consent  and  provides  for  a  two  yearly 
review at Council’s discretion.  Normally reviews of this nature are exercised if there 
are complaints from nearby residents who are affected by the activity.  We understand 
no complaints of this nature have been made since the consent was granted.  If they 
are  made,  Council  is  required  to  investigate  and  decide  an  appropriate  course  of 
action.  One option would be to initiate a review under the review condition.   
 
7.3 
The application was not notified.  However, the statutory requirements relating to non-
notification  were  met.    Those  required  an  assessment  of  whether  there  would  be 
adverse  effects  on  the  environment  that  were  more  than  minor  and  whether  there 
would be any parties who would be adversely affected.  The notification assessment 
is  to  be  undertaken  having  regard  to  proposed  conditions  of  consent  to  manage 
effects,  against  a  baseline  of  the  existing  environment  surrounding  the  site.    The 
reporting planner had careful regard to the proximity of other dwellings (and potential 
dwellings) to the Site, existing screening, and a number of written approvals provided 
by adjacent neighbours.   
 
7.4 
A  written  approval  is  not  necessary  in  order  to  determine  that  someone  is  not 
adversely affected.  Rather, it allows Council to discount any effects on a person who 
has provided approval.  In this case it appears that the written approval of one party 
identified  as  potentially  affected  was  not  obtained  (Lot  3  DPS  92459).    However, 
Council  determined  that,  given  the restriction  on numbers  of  people  staying  on  site 
and  the  noise restrictions  imposed through the  conditions,  together  with  the  review 
condition, the effects on that property would be negligible and therefore notification of 
that  party  was  not  required.    We  consider  this  assessment  to  be  reasonable  and 
consistent with the case law and provisions of the RMA relating to notification.  Any 
neighbours  who  have  suffered  from  the  effects  of  the  activity  would  be  entitled  to 
complain to Council and seek a review of the conditions.  We understand this has not 
occurred during the history of the consent which was granted more than 15 years ago. 
 
MHH-461241-1762-35-1:mh 


7.5 
Overall, we are satisfied that the relevant planning and statutory considerations were 
taken  into  account  in  reaching  the  decision  to  grant  the  original  consent  on  a  non-
notified basis, and that those decisions were reasonable in the circumstances. 
 
8. 
2015 variation  
 
8.1 
The applicant for this variation was different to the original consent holder.  Given land 
use consents “run with the land,” the current owner of the land will inherit the consent 
and will be entitled to operate under it without any formality.  The application describes 
the work being done on Site as providing services to “mental health consumers”.  As 
noted above, the use of the accommodation facility and the type of people residing 
there is not a matter regulated by the District Plan.  It is the effects on the environment 
caused  by  the  residential  use,  such  as  noise  and  traffic  movements,  that  the  Plan 
seeks  to  manage  through  rules  and  conditions  of  consent.    This  variation  was 
assessed  as  a  discretionary  activity  as  required  by  s127(3)  of  the  RMA.    Under 
s127(3), only the effects of the proposed change can be assessed.  The Council has 
no jurisdiction to revisit the original grant of consent.   
 

8.2 
Since the original consent was granted, the zoning had changed from Rural to Post 
Harvest Zone.  The latter zone provides for workers’ accommodation to support the 
post-harvest  industry.    It  permits  accommodation  facilities  of  up  to  75  people  as  a 
permitted activity (no resource consent is required) subject to certain conditions.   This 
provided  a  “permitted  baseline”  against  which  the  effects  of  the  variation  were 
assessed.  So all Council could consider was the increase in people permitted to stay 
overnight on-site (by ten people).  Given 35 people is well under the permitted baseline 
of  75  for  workers’  accommodation,  and  given  the  noise  conditions  of  the  existing 
consent are more restrictive than the Post-Harvest zone restrictions, in our view it was 
reasonable for Council to conclude that the effects of the increased numbers on Site 
would be less than minor and that there would be no material difference between the 
existing and varied activity. 
 
9. 
2019 variation 
 
9.1 
This  variation  proposed to  reduce the  number  of  people  permitted  to reside  on-site 
overnight by 5 (from 35 to 30).   The application noted that the proposed use of the 
Site would also change, to housing people ready to transition back into the community, 
including  those  on  parole  or  home  detention.   It proposed  a  change to  Condition  1 
which would refer to the application documentation including the proposed use, and 
to Condition 2 to reduce the number of people residing on-site overnight to a maximum 
of 30.  All other conditions were proposed to stay the same, given the effects of the 
activity  were  considered  to  remain  the  same  or  reduce  and  given  the  “permitted 
baseline
” discussed above which permits accommodation facilities for up to 75 people.   
 
9.2 
The variation application was assessed as a discretionary pursuant to s127(3) of the 
RMA.  As explained above, this means that Council could only assess the effects of 
the change.  Given the proposal was to reduce numbers of people residing on-site, in 
our view it was unnecessary a variation to be applied for.  It would have been possible 
for the Department of Corrections to operate from the Site under the existing consent 
(as varied in 2015), which is for an accommodation facility for up to 35 persons.  For 
the  reasons  explained  above,  the  activity  regulated  by  the  District  Plan  is  an 
accommodation facility, it is not an accommodation facility for a particular purpose or 
type of person.   
 
9.3 
Although Condition 1 of the original consent requires the activity to be carried out “in 
accordance with
” the information supplied in support of the original application, that 
does not require the activity to conform in all respects with the information supplied.  
MHH-461241-1762-35-1:mh 


It  only  requires  conformity  with  matters that the District  Plan  seeks to  regulate  and 
therefore  form  part  of  the  scope  of  effects  managed  by  the  consent.1    The  type  of 
people residing in the accommodation facility and the particular type of rehabilitation 
work carried out on-site are not matters the District Plan seeks to regulate.2 
 
9.4 
Although a variation was arguably not required, Council took the approach that it would 
be helpful for a variation to be applied for to enable the consent to reflect the proposed 
use of the site by the Department of Corrections, including the reduced occupancy.  
This  approach  is  understandable  from  a  compliance  perspective.    It  enables  the 
proposed reduction in numbers on-site (and the resultant reduction in effects) to be 
“locked in” so that Council can take compliance action if the occupancy numbers are 
increased. 
 
9.5 
The application was processed by an external planner from a local consultancy and 
therefore had a degree of independent assessment.  The processing planner identified 
that the application appeared to propose an increase in vehicle movements from the 
those arising under the original consent (as varied in 2015).  The application indicated 
there  could  be  28  vehicle  movements  a  day  rather  than  12.    Although  the  original 
consent  did  not  include  a  condition  restricting  vehicle  movements,  the  applicant 
agreed to one being imposed which would restrict vehicle movements to 12 per day.  
A requirement for a site and travel management plan was also imposed to ensure the 
vehicle limit could be achieved.  The vehicle movement condition was not imposed to 
manage  a  new  effect,  but  to  make  it  easier  for  Council  to  ensure  that  the  vehicle 
movements  associated with  the  activity  can  be managed  and  if  necessary  the  limit 
enforced.   
 
9.6 
In  our  view  the  decision  on  the  variation  application  correctly  understood  the  legal 
position when it found that “The type of people within the accommodation facility will 
change, however the facility will provide programmes to assist residents and the use 
of the facility is considered to be consistent with what has previously been approved
.”3   
 
9.7 
In  cases  involving  the  establishment  of  new  correctional  facilities,  the  Environment 
Court has held that community fears about allowing certain types of people into the 
community is not relevant consenting consideration.  That is because the Court cannot 
prevent this occurring elsewhere in the community.  In other words, there is a baseline 
against which the effects are measured, which is the potential for general (scattered 
or concentrated) release into the community.  The Court observed that a concentration 
of  parolees  in  a  controlled  environment  (such  as  in  this  case)  would  lessen  the 
chances of reoffending rather than increase them.  It took a similar approach to those 
on “periodic detention” noting that those people were already in the community and 
have been assessed as suitable to remain in the community.4 
 
9.8 
More recently, the Court has held that “ill founded perceptions” of risk or “discomfort” 
are not adverse effects under the RMA.   The Court observed “if that was the case, 
any proposal would be vulnerable to the discomforts of its opponents no matter how 
irrational or ill founded those discomforts might be
.”5 
 
 
1 We note that the Environment Court has held that “generally in accordance with” type conditions are no longer 
appropriate and that consents should specify the particular plans and documents relied on. 
2 Apart from seasonal worker accommodation where the workers are required to be associated with the post-
harvest operations (Puke Coal Ltd v Waikato RC [2015] NZEnvC 212).   
3 Decision on RC299V02 dated 13 December 2019, para 23. 
Department of Corrections v Dunedin City Council C131/97 pp19-22, summarising prior case law.  
Living in Hope Inc v Tasman DC [2011] NZEnvC 157 at [124] and [211]. 
 
MHH-461241-1762-35-1:mh 



9.9 
In  our  view  that  case  law  is  applicable  here,  and  explains  why  the  Council  did  not 
consider  that  the  change  in  the  type  of  people  residing  in  the  facility  (from  mental 
health  consumers  to  those  entering  or  being  released  from  prison)  was  a  relevant 
effect which could be considered.  Rather, it properly focussed its assessment on the 
effects  of  the  change  proposed,  being  a  reduction  in  numbers  residing  on  site.    It 
imposed  an  additional  condition  to  more  clearly  manage  vehicle  movements,  and 
appropriately ensured that the consent granted reflects the actual use of the Site.   
 
Conclusion  
 
10. 
We have not identified any procedural error or irregularity.  In our view the original decision 
to grant consent in 2005 and the decisions granting the two subsequent variations in 2015 
and 2019 were all made having regard to the relevant statutory considerations and were all 
decisions  that  a  reasonable  decision  maker  would  have  reached  in  light  of  the  applicable 
planning and statutory framework.  
 
 
 
 
 
Yours faithfully 
COONEY LEES MORGAN 
 
MARY HILL 
Partner 
DDI: 07-927 0590 
E-mail: [email address] 
Partner: MARY HILL 
 
 
 
MHH-461241-1762-35-1:mh