This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Correspondence with Sam Morgan'.



 
BRIEFING 
CovidCard implementation design options  
Date: 
15 July 2020 
Priority: 
High 
 
Security 
In Confidence 
Tracking 
2021-0159 
classification: 
number: 
Purpose  
This paper explores the high level design options for implementation of a Bluetooth-enabled 
CovidCard to support contact tracing.  
Recommended action  
The Ministry of Business, Innovation and Employment (MBIE) recommends that you:  
 
a  Note that high public uptake is critical in determining whether a CovidCard could improve 
contact tracing methods in New Zealand. 
Noted 
b  Note the NZ COVID Tracer phone app and Bluetooth-enabled tracing systems overseas all 
have low public uptake. 
Noted 
c  Note MBIE is not confident that the issue of public uptake can be resolved through the 
implementation design for CovidCard. 
Noted 
d  Discuss the high level design options with MBIE officials and indicate whether further work 
should be undertaken 
Agree / Disagree 
e  Forward a copy of this briefing to the Prime Minister’s Office. 
Agree / Disagree 
 
 
 
 
 
 
 
James Hartley 
Hon Kris Faafoi 
General Manager 
Minister of Broadcasting, Communications 
Commerce, Consumers and Communications,  
and Digital Media 
15 July 2020 
..... / ...... / ...... 
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


 
Purpose 
1. 
This paper explores the high-level design options for implementation of a Bluetooth-enabled 
CovidCard to support contact tracing.  
Background 
2. 
The COVID-19 Response Public Private Partnership Group (PPP) has proposed a Bluetooth-
enabled CovidCard to support contact tracing. The CovidCard would record when it comes 
into ‘close contact’ with another card (within 2 metres for 15 minutes) and, with consent, 
would be given to contact tracers if a cardholder tests positive. Cards would be identified by 
serial numbers and would not store personal details. Cardholder contact details would be 
stored in a separate database.  
3. 
The Government Chief Digital Office (GCDO) has been leading the proof of concept work of 
a CovidCard, working with the PPP [GDS202000160 refers]. This has involved a technical 
independent review of the PPP’s proposal. The Department of Internal Affairs (DIA) is 
currently preparing advice on options for an expanded trial of the CovidCard to confirm that 
they work as intended at a level of scale. DIA is also examining the value of the information 
collected for contact tracing and its epidemiological benefit [GDS202000205 refers].  
4. 
In parallel with this work, you have asked MBIE officials to lead the development of 
implementation design options ahead of a decision on whether to proceed with CovidCard. 
Noting that a significant amount of work has already gone into the proof of concept led by 
GCDO, we do not address any outstanding questions on the technical feasibility and security 
of the CovidCard (noting that these issues are still being worked through by other agencies).   
5. 
This paper outlines: 
• 
our understanding of the rationale for digital contract tracing systems and the 
CovidCard in particular 
• 
current contact tracing methods and how a CovidCard could add value  
• 
factors Government should consider in making a decision on whether and how to 
deploy CovidCard 
• 
high-level design options for deployment (attached as Annex One). 
6. 
In preparing this paper, we have drawn on available documents including the PPP’s proposal 
document; papers on system overview, security specifications, service delivery platforms and 
distribution; papers drafted and commissioned by officials. We also consulted agencies that 
have been involved in developing of the proof of concept. 
7. 
This paper does not examine how the role of contact tracing fits within the broader 
Government strategy of COVID-19 elimination, nor what alternative public health measures 
could be pursued to achieve Government objectives instead of a CovidCard. We also do not 
address the specific business model and commercial arrangements involved with the PPP’s 
CovidCard proposal. Any decision to proceed with CovidCard deployment still leaves room 
for procurement decisions, including to address security matters, individual elements of the 
business model and the details of implementation.  
Rationale for digital contact tracing systems 
8. 
Contact tracing is one of the pillars in the Government’s COVID-19 response strategy 
(alongside border controls, physical distancing and hygiene, testing and vaccine). 
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


 
9. 
New Zealand has a target of tracing 80 per cent of close contacts within 48 hours of a case 
being notified to a local Public Health Unit (PHU).  
10.  A well-functioning manual contact tracing system is central, as trusted relationships with 
cases and contacts is critical for the identification of close and casual contacts and 
supporting effective quarantine and isolation. Digital systems are widely considered as 
complementary to manual contact tracing, not a replacement for it.  
11.  New Zealand currently only has a low number of cases and all within the border 
management system (managed isolation and quarantine facilities). However, as has been 
seen overseas, there is a risk of further waves of COVID-19 in the community. 
12.  The contribution that digital devices such as a Bluetooth-enabled card have been stated to 
make are: 
• 
Corroboration of the close contacts identified through interviewing cases, increasing 
confidence that all close contacts are identified. The issue is that people may not 
record or remember contacts or duration of time spent. 6(b)(i)
 
 
  
• 
Speed of access to contact details for close contacts where the case does not have 
those details or the close contacts are unknown to them. Relatedly, enabling targeted 
identification and reducing blanket testing and isolation of anyone in a location within a 
window of time.  
The Ministry of Health found that during level 4 lockdown only 60 percent of contacts 
could be easily reached by phone, either because of incorrect contact details in the 
National Health database or because the calls went unanswered. However, this issue 
was largely addressed when the National Contact Tracing Solution (NCTS) gained 
access to additional data sets and with the launch of the NZ COVID Tracer app. 
• 
Potential to identify and notify close contacts of close contacts at the same time the 
close contacts of the case are notified (‘recursive tracing’). This could enable isolation 
of potentially infected people before they reach the infectious stage of the disease. 
However, this is still largely theoretical as there is currently no evidence to indicate that 
recursive tracing improves contact tracing for COVID-19.  
• 
Automatic recording of close contacts, reducing the compliance fatigue from manual 
diary keeping and QR code scanning, potentially contributing to higher levels of 
recording of close contacts than might otherwise be the case.  
13.  We note also that the PPP proposal draws links between deploying a CovidCard and 
avoiding level 4 lockdown while also opening the border. We have found no analysis to 
support this.  
Current contact tracing process and how CovidCard could add value 
14.  We understand that contact tracing currently operates as follows: 
• 
Person takes a test and self isolates while awaiting the result (up to 2 days – often 
same day). Close contacts of that person are not advised to self-isolate (with the 
exception of household members, who may be asked to self-quarantine if there is a 
high likelihood that the person who took a test has COVID-19). If the test is positive, 
then: 
• 
Local PHU (or National Investigation and Tracing Centre (NITC) for high numbers of 
cases) contacts the person (case) to:  
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


 
i. 
advise of a positive test result (via automated process) 
ii. 
instruct to self-isolate for 14 days (if not already in managed isolation) and if in 
managed isolation, arranges transfer to quarantine facility 
iii. 
understand the symptoms of the person, identify any health interventions that 
may be required, and seek information on close contacts using an interview 
process. The case may draw on recall, electronic calendars or diaries and 
communications (including the New Zealand COVID Tracer app) and other 
sources (such as workplace security records, bank records, public and private 
transport records, etc). 
• 
Depending on the outcome of the case interview, the PHU/NITC may choose to contact 
localities where the case has visited for which there may be close contacts unknown to 
the case. Public notifications are made about those localities (eg. using the evening 
news) or using the alert function on the New Zealand COVID Tracer app. 
• 
The PHU/NITC contacts suspected close contacts by phone or other means, asks 
them to take a test (at a specific time after exposure) and to self-isolate. This may 
involve multiple calls if unsuccessful in making contact.  
15.  New Zealand has a target of tracing 80 percent of close contacts within 48 hours of a case 
being notified to a PHU (this is currently at 98% within 48 hours, though with admittedly low 
case numbers and cases confined to managed isolation). 
16.  In the event of a return to community transmission and high case numbers, what could 
frustrate achieving the contact tracing target is: 
• 
case has incomplete/inaccurate memory of close contacts  
• 
potential close contacts not returning call/not answering 
• 
backlogs in a PHU due to high case volumes relative to personnel resulting in delays in 
engaging with cases and following up contacts 
• 
too much information or identifying too many false positives increasing the number of 
calls required, without improving the self-isolation rate of those that are cases. 
17.  We note that the end-to-end success of case management also involves testing and 
monitoring and enforcement. There are a range of potential issues that could frustrate 
success but these are beyond what CovidCard could potentially address. 
Environments and situations where CovidCard could add value 
18.  The potential contribution a CovidCard could make to improving the accuracy, speed and 
overall efficiency of contact tracing will vary by environment and situation. The environments 
and situations where CovidCard could have the most impact are: 
• 
Mass gatherings – a CovidCard could enable the identification of individual contacts 
(not everyone at a venue) and timely contacting of those individuals. The benefit would 
be a reducing the risk of second order transmission and a reduction in the number of 
people asked to isolate and get tested (enabling health resources to be focused on 
highest risks).  
• 
Communities with low density of mobile device use, where other digital tools to aid 
record keeping are limited - a CovidCard could aid in filling in gaps in memory reducing 
likelihood of a close contact not being identified. 
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


 
• 
Highly mobile patient histories – a CovidCard could aid in filling in gaps in memory 
reducing likelihood of a close contact not being identified (the recall risk has been 
noted to increase with reduction in alert level). 
• 
Busy stations or public transport hubs where people may not be traceable by electronic 
ticketing records. 
19.  We note that the PPP proposal includes provision for “recursive” contact tracing. If this 
feature were enabled, a further situation where CovidCard could have impact is where there 
is significant community transmission and social distancing compliance has reduced.  
20.  We note that CovidCard would not add value in situations where there has been intimate 
contact (eg an embrace) for a short duration, as this would require a change in the card 
algorithm that would vastly increase the number of contacts. Manual methods are more 
efficient in this context. Additionally, CovidCard would not add value where a contact is not 
also wearing a CovidCard.  
Factors  Government  should  consider  in  making  a  decision  on 
whether and how to deploy 

21.  Previous advice from officials has set out several considerations in a decision to deploy – 
some are about the technical design, security and privacy, integration into manual contract 
tracing systems, manufacture, governance and operation (that apply regardless of high level 
deployment option) – while others are option-specific. 
22.  In assessing the high level design options for a CovidCard we have considered the following 
factors: 
• 
effectiveness – specifically, the impact each option could have on the accuracy 
(corroboration and identification of close contacts) and speed of contact tracing 
• 
what public administration would be required and the degree to which that varies 
between options – specifically, logistics and distribution, governance, central 
administration of database, and regulatory requirements 
• 
matters the detailed design would need address for the option to be successful 
• 
challenges or issues that cannot be addressed through detailed design (eg public 
acceptance, even if adequate privacy protections are in place). 
23.  We have not addressed cost at this stage. We note the estimated costs for full deployment 
by the PPP ($100 million for a national rollout, plus $64 million each subsequent year), but 
we have not yet verified those estimates nor estimated the costs of the alternative high-level 
options. However, we expect the costs associated with the targeted options to be less than 
those that involve Government procurement of cards for all residents. 
High level design options for deployment 
24.  We have identified five high level design options for deployment of a CovidCard. While there 
are multiple permutations of options, the five we have chosen are distinctly different and 
provide a full spectrum for deployment.  
25.  We note that the PPP report states that only a national rollout with mandatory use is viable. 
The objective in exploring different high level options is to draw out the design considerations 
– and particularly the degree to which challenges with a mandatory regime could be 
addressed through alternative option design. 
26.  The table in Annex One explores the following five options for CovidCard deployment: 
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


9(2)(f)(ii)
Design implications 
28.  Setting aside questions about whether CovidCard is a sound technological solution for 
contact tracing, there are many details that would need to be worked through should 
Government decide to proceed with implementation, including security.  
29.  All options presented in Annex One would involve substantial policy and operational work to 
set up the systems and legislative tools required to deploy CovidCard. This work would need 
to be undertaken in partnership with Māori to ensure the Crown meets its obligations under 
Te Tiriti o Waitangi, and to build trust needed to support the tracing system. We also note 
that, in MBIE’s experience, it is difficult to fully assess feasibility and associated risks of 
different high-level options before carrying out a detailed system design.  
30.  We have not provided recommendations on relative preferences between the high-level 
design options. High uptake of CovidCards is critical to the potential success of every design 
option. We note that there has been low public uptake of the NZ COVID Tracer app and of 
other Bluetooth-enabled contact tracing solutions overseas in Singapore and Australia. We 
are not confident that achieving sufficient uptake can be resolved through the detailed 
implementation design.  
31.  We note the options do not address what broader public health alternative options could be 
considered instead of a CovidCard. 
Annexes 
Annex One: Assessment of high-level design options for deployment  
 
2021-0159 
 
 
 
In Confidence 


 
Annex One: Assessment of high-level design options for deployment 
Appendix withheld under 9(2)(f)(iv)
2021-0159 
 
 
 
In Confidence