This is an HTML version of an attachment to the Official Information request 'Feedback from other government agencies on proposals to introduce roadside testing for drugged driving'.
 
REGULATORY IMPACT STATEMENT 
Additional measure to reduce drug-driving 
 
Agency Disclosure Statement  
1. 
The Ministry of Transport (the Ministry) has prepared this Regulatory Impact Statement 
(RIS). It follows a review of New Zealand’s drug-driving enforcement regime and 
analyses options that might offer improved road safety at reasonable cost through 
changes to the enforcement regime. 
2. 
The review originated from the Safer Journeys Action Plan 2013-15, which includes an 
action for investigating opportunities to strengthen the existing drug-driving enforcement 
model in New Zealand.  
1982
Limitations of the review 
3. 
Data on the issue of drug-driving in New Zealand is limited, as no study clearly shows 
the extent of drug-driving in New Zealand. Instead, the Ministry estimated the size of 
New Zealand’s drug-driving problem using an independently peer reviewed cost-benefit 
Act 
analysis. This analysis took into account several data sources, such as international 
the  
research, and crash data. These sources included data from New Zealand’s crash 
analysis system (CAS)1, data from an Environmental Science and Research (ESR) study 
of drivers who died in road crashes in New Zealand2 and data from the United Kingdom. 
These data sources were used, respectively, to provide low, central and high estimates 
of the social cost of New Zealand’s drug-driving problem. 
4. 
Where possible, the Ministry has sought to estimate the impact of the proposed changes 
on offenders and the Justice sector, including the NZ Police, the courts and the prison 
system. The Ministry’s data on the costs of different options came from several sources 
including the NZ Police, the New Zealand Transport Agency (NZTA), the Department of 
Corrections and the Ministry of Justice. The Ministry’s cost-benefit analysis was 
under 
dependent on this data. 
5. 
The cost-benefit analysis report can be found on the Ministry’s website: 
http://www.transport.govt.nz/Drug-Driving-CBA.The report canvasses in detail the 
methodology employed to estimate the size of the drug-driving problem in New Zealand, 
and determine the costs and benefits of various enforcement options. The key findings in 
that analysis are summarised in this RIS.  
Information 
Out of scope of the review 
6. 
The review did not look directly at drug-driving penalties, as this was addressed as part 
of the drink-driving sanctions review. However, the penalty regime is an intrinsic 
component of some options, as the nature of those options raise issues about whether 
criminal penalties can be justified given the nature of the evidence able to be collected.  
 
 Released 
Withheld under Section 9(2)(a)
 
Senior Adviser 
Official 
                                                
1 In New Zealand all traffic crashes data reported by police are recorded in CAS. 
2 In New Zealand, all toxicological analyses are carried out by one laboratory, ESR, in Wellington. 
When a driver is killed in a crash, a blood sample may be sent for analysis.  

 

 
Ministry of Transport 
 
 
 
 
 
 
          October 2016 
1982
the   Act 
under 
Information 
Released 
Official 

 

 
Status Quo  
New Zealand’s current drug-driving enforcement regime 
7. 
New Zealand’s current drug-driving regime was introduced in 2009. The approach to 
drug-driving enforcement is based on both proving a person is impaired and cannot drive 
safely, and has drugs present in their blood.  
8. 
The current drug-driving enforcement regime identifies drug impairment using a 
behavioural test. This helps to improve road safety, ensuring impaired drivers are taken 
off the road and prosecuted. However, this is only the case if Police are able to identify 
impaired drivers and establish good cause to suspect they have used a drug. Good 
cause to suspect can be established by a Police officer if they witness behaviours such 
as erratic driving or swerving across lanes, or through a driver’s personal demeanour 
when they are stopped and spoken to by Police. This approach is set out in the Land 1982
Transport Act 1998. 
9. 
A Police officer must have good cause to suspect a driver has used a drug or drugs 
before that driver can be tested. 
10. 
If a Police officer can determine good cause, a driver can be required to undergo a 
Act 
behavioural test called a Compulsory Impairment Test (CIT). The CIT is designed to 
the  
determine whether a driver’s capacity to drive a motor vehicle is impaired. A trained 
Police officer carries out the test, which comprises eye, walk and turn, and one-leg-stand 
assessments. For safety reasons CITs cannot be done by the roadside, so drivers are 
usually brought back to a Police station to be tested for impairment. 
11. 
The CIT is useful because there is a less predictable relationship between the amount of 
drugs in a driver’s body and the effect on their driving ability. These relationships are 
much better understood for alcohol. There is also a wide range of drugs that are used 
that can act on different neural pathways in the central nervous system and are 
metabolised in different ways and over different lengths of time. Further, the wide range 
of potentially impairing drugs, including many prescription drugs, means that screening 
under 
technology can only test for a limited range of drugs. The CIT is also able to address 
when drivers have used multiple drugs at once. 
12. 
However, the CIT can be quite demanding on Police resources and on drivers, taking on 
average around 52 minutes to complete including transportation time. Police officers also 
need special training to be able to conduct the test. Stakeholders have expressed 
concern about the subjective nature of the CIT. However, around 90 percent of those 
who unsatisfactorily complete the CIT are found to have qualifying drugs in their blood. 
Information 
From November 2009 to December 2013, 1004 blood tests were taken, of which 903 
tested positive for qualifying drugs. 
13. 
The NZ Police advise that each year around 200 blood samples are analysed following 
drivers completing a CIT unsatisfactorily. While the Police do not have data on how 
many drivers satisfactorily complete CITs, or how many CITs are conducted overall, the 
number of drivers is likely to be low given the high threshold required for determining 
good cause to suspect.  
Released 
14. 
As there are limits to the number of tests that can be practically carried out, New 
Zealand’s regime is successful in prosecuting and removing visibly impaired drivers from 
the roads, but does not provide the conditions for general deterrence. 
Official 
 
 

 

 
15. 
If a driver’s performance on this test is unsatisfactory, a Police officer can require the 
driver to undergo a blood test for a qualifying drug. These are drugs categorised under 
Schedule 1, 2, and parts of Schedule 3 of the Misuse of Drugs Act 1975, as well as 
prescription medicines. 
16. 
Section 57A of the Land Transport Act (the Act) states it is an offence to drive while 
impaired, with evidence in the blood of a qualifying drug. Both illegal drugs and 
prescription medicines can impair a person’s ability to drive safely. Therefore, New 
Zealand’s current drug-driving regime relies on two elements - unsatisfactory 
performance on a CIT and a subsequent blood specimen that indicates the presence of 
at least one qualifying drug in the driver’s blood.  
17. 
However, the law provides a defence for a person who can prove that they have a 
current and valid prescription for the drug from a health practitioner and were using the 
drug in accordance with the health practitioner’s or manufacturer’s instructions. 
1982
18. 
The regime also includes a presence-based offence. Section 58(1)(b) of the Act applies 
to drivers who are hospitalised because of a crash. Because of their injuries, these 
drivers cannot undergo a CIT. If the driver’s blood test, taken in a hospital, shows the 
presence of a Class A drug (for example, methamphetamine), they can be prosecuted. 
Drivers can be prosecuted for a wider range of qualifying drugs under the impairment 
Act 
offence. 
the  
Problem definition 
The scale of the problem 
19. 
Specific data on the issue of drug-driving in New Zealand is limited, as studies do not 
clearly show the extent of the issue. Instead, the Ministry assessed the size of the drug-
driving problem by using several data sources, including New Zealand crash data, which 
has been compiled in a cost-benefit analysis. 
20. 
The method involved three different data sources to estimate the scale of New Zealand’s 
under 
drug-driving problem. These sources included data from New Zealand’s crash analysis 
system (CAS) that includes all traffic crash data reported by the Police, data from the 
United Kingdom, and a 2014 New Zealand Environmental Science and Research (ESR) 
study of drivers killed in road crashes. 
21. 
In order to build up the estimates of social cost, estimates of the numbers of crashes with 
drug-driving needed to be prepared. The approach assumes that the factors that 
formulate trends in drink driving accidents (where costs can be relatively easily 
Information 
estimated) are similar to the factors that formulate trends in drug-driving accidents. The 
analysis uses a ratio of drug related fatal crashes to alcohol related fatal crashes to 
estimate the number of crashes with drug-driving.  
22. 
The ratios used were obtained based on the data from the CAS, the studies in the UK, 
and the ESR study in New Zealand. This allowed, low, medium and high estimates of the 
social cost to be prepared. The accompanying independently reviewed cost benefit 
analysis report sets out the methodology in detail, and identifies the research on which it 
Released 
was based. 
 
 
Official 

 

 
23. 
Unlike alcohol, there is no comprehensive data showing the relationship between the 
dosages of various drugs, the level of impairment and crash risk. The World Health 
Organisation notes a meta-analysis that compiled information from 66 studies showed an 
increase in the risk of crashes for 11 different drugs3. However, it is not possible to 
disaggregate the social cost and attribute it to particular drugs and dosages, when taken 
on their own or in combination with others. 
24. 
The Ministry’s cost-benefit analysis estimates the social cost of drug-driving at between 
$96.8 million and $731.4 million per annum, with a central estimate of $250.5 million. 
This is equivalent to 23 people dying, 112 serious crashes, and 304 minor crashes per 
year. The cost-benefit analysis only provides indicative estimates of the costs and 
benefits of potential policy changes. The analysis is subject to a range of unknowns and 
uncertainties. Simulation analysis has been carried out to provide a more robust picture 
of the likely range of benefits and costs of the policy proposals. 
1982
More about the New Zealand data used in the cost benefit analysis 
ESR data 
25. 
An ESR study of deceased drivers analysed the blood samples of 1,046 drivers, who 
died in motor vehicle crashes between 2004 and 2009, for alcohol and drugs. Forty eight 
Act 
percent of those drivers tested positive for alcohol, drugs, or both. 
the  
26. 
The study found that of the 500 drivers who tested positive: 
  27 percent4 had just alcohol in their system 
  19 percent had just cannabis in their system 
  28 percent had used both alcohol and cannabis 
  25 percent had used a combination of drugs, which may have included alcohol 
and/or cannabis.  under 
27. 
The level of drug-use found in the blood samples taken from dead drivers is not 
comparable to the level of drug-use found in the general population, as impaired drivers 
are more likely to have a road crash resulting in a fatality. The data also does not 
indicate whether a driver with drugs in their system was impaired. The type of drug, the 
size of the dosage and the length of time a drug has been in a driver’s body and their 
physiology all have a bearing on the degree to which a driver is affected. That a driver is 
found to have consumed a drug is not necessarily an indication that their driving was 
Information 
impaired. 
28. 
In addition, the Ministry does not have data on the number of people who may be driving 
while impaired by prescription drugs, or the number of people who may use drugs at the 
same time as alcohol. Combining drugs or mixing drugs and alcohol (such as cannabis 
and alcohol) can cause much greater impairment than taking a single substance. 
 
 
Released 
Official 
                                                
3 Global Status Report on Road Safety 2015; World Health Organization: p.40 
4 The percentages in this list do not add up to 100 percent, due to rounding. 

 



 
CAS data 
29. 
Using CAS data, the Ministry was able to examine a number of fatal crashes occurring 
where a driver had consumed drugs. Although the numbers are small and subject to 
fluctuation, we can see that the number of fatal crashes occurring where drivers have 
consumed drugs is now higher than in the 1990s (see Figure 1 below). 
Figure 1: Fatal crashes with qualifying drugs (or combined with alcohol) 1990-2013 
1982
the   Act  
30. 
In comparison, the numbers of fatal crashes per annum, where drivers have consumed 
alcohol, is now less than in the 1990s (see Figure 2 below). It is important to note that 
the numbers of crashes involving alcohol are much higher than the numbers of crashes 
recorded where drivers had consumed drugs. 
Figure 2: Fatal crashes with alcohol (no drugs) 1990-2013 
under 
Information 
Released 
 
31. 
The numbers of drug-related crashes recorded in the CAS are probably under-reported, 
due to a lack of routine testing for drugs. Other tests are not carried out if alcohol is 
Official 
observed at a high level over the limit. On the other hand, those that are recorded may 
not have been caused by drugs. 

 

 
Other data that indicates the level of drug-driving in New Zealand 
32. 
There are several studies pointing to the prevalence of the use of certain drugs generally 
and in driving. The Ministry of Health’s 2007/08 New Zealand Alcohol and Drug Use 
survey found the most commonly used recreational drugs in the 12 months before the 
survey were cannabis (14.6 percent), BZP party pills (5.6 percent), MDMA (2.6 percent), 
and amphetamines (2.1 percent). In that year, buying BZP party pills was legal, so the 
number of people using BZP has likely dropped since then. 
33. 
A new question about driving while affected by drugs with or without alcohol was 
introduced in 2014 to the Ministry’s Public Attitudes to Road Safety survey. Nine percent 
of participants said they had driven while affected by prescription or pharmacy drugs, 
including two percent combined with alcohol. Four percent said they had driven while 
affected by other drugs (whether legal or not), including two percent combined with 
alcohol. 
1982
34. 
This was a self-report survey. As self-report surveys are voluntary and based on self-
reported drug use. The survey sample may not represent real drug use. A driver may 
also be objectively impaired, without feeling that this is the case, or vice versa. In 
addition, the question asked whether drivers felt ‘affected’ by drugs, rather than 
‘impaired’. While we cannot be certain about how drivers interpreted the question, being 
Act 
‘affected’ by drugs does not mean that person is impaired. 
the  
35. 
The Ministry of Health’s Cannabis Use 2012/13: New Zealand Health survey found that 
11 percent of adults reported using cannabis in the 12 months before the survey. Of this 
11 percent, 36 percent of cannabis users reported driving under the influence of 
cannabis in the last 12 months. This equates to around 133,000 adults. Men were 1.5 
times more likely than women to have driven under the influence of cannabis in the last 
12 months. 
Problems with New Zealand’s current drug-driving enforcement regime 
36. 
The current regime does take some drug-impaired drivers off the road after the fact, but 
under 
does not appear to be deterring the behaviour in the first place. As outlined by social 
costs estimated in the cost-benefit analysis, it is apparent that a drug-driving problem 
exists in New Zealand and that this problem is causing a cost to New Zealanders and to 
society in general. New Zealand’s drug-driving enforcement regime does not create the 
conditions for general deterrence as compared, for example, to New Zealand’s random 
drink-driving testing regime. General deterrence involves deterring the general motoring 
population from driving while drugged. General deterrence relies on highly visible Police 
enforcement and the perceived likelihood of being caught, as well as the consequences 
Information 
that follow for a drugged driver. Random breath testing has been found to be very 
effective in deterring and, therefore, reducing drink-driving. 
37. 
Establishing good cause to suspect can be difficult for the Police. A Police officer must 
explicitly identify a reason to suspect a driver. CITs also involve a degree of subjectivity 
and, therefore, require well-trained officers, and are time consuming. For these reasons, 
the number of impairment tests is low. NZ Police advise that around 200 tests are 
unsatisfactorily completed per annum, but do not hold data on how many CITs are 
Released 
conducted overall. While the sanctions facing a drugged driver are severe, there is 
neither sufficiently visible enforcement nor enough tests to have a significant deterrence 
effect. 
Official 
 
 

 

 
38. 
Given the limitations inherent in New Zealand’s current drug-driving enforcement regime, 
coupled with the prevalence of fatal crashes which involved drug-driving in New Zealand, 
it appears there is an opportunity to improve the drug-driving enforcement regime in New 
Zealand. 
Objectives 
39. 
In March 2010, the Government released Safer Journeys New Zealand’s Road Safety 
Strategy 2010-2020. Safer Journeys established a vision of a “safe road system 
increasingly free of death and serious injury” and adopted the ‘Safe System’ approach to 
achieve this. 
40. 
A Safe System approach looks across the road system to achieve safe roads and road 
sides, safe vehicles, safe speeds and safe road use. A Safe System approach to road 
safety recognises that even responsible people sometimes make mistakes and poor 1982
decisions when travelling on the roads. It therefore looks to institute policies that 
proactively mitigate the risk of a crash and reduce the severity of consequences in the 
event of a crash.   
41. 
Safer Journeys identified alcohol and drug-impaired driving as an area of high concern. 
Safer Journeys included an action for investigating opportunities to strengthen the 
Act 
existing drug-driving enforcement model in New Zealand, through a review.  
the  
42. 
The main objective of a drug-driving enforcement regime is to reduce the harms caused 
by drug-driving. To be successful, a drug-driving enforcement regime, needs to: 
  remove impaired drivers from the road 
  prosecute and sanction drugged drivers 
  deter drivers from driving drugged. 
43. 
It is also desirable, as in any regulatory regime, that it should: 
under 
  apply best practice enforcement techniques and technologies 
  achieve a net benefit from any changes and avoid unintended consequences. 
Options and impact analysis 
International regimes 
Information 
44. 
The Ministry investigated drug-driving regimes in a number of countries. The Ministry’s 
review found countries consistently use impairment-based regimes, often in parallel with 
other approaches. Several countries have an impairment-based regime similar to that of 
New Zealand’s regime but also make use of a presence-based approach. A presence 
based approach uses screening devices to test for the presence of drugs using bodily 
fluids. 
45. 
The Ministry identified the United Kingdom’s and Victoria, Australia’s regimes as regimes 
Released 
that should be examined in more depth. Both regimes are quite different from each other, 
but both use a presence-based approach, in parallel with a regime similar to New 
Zealand’s. 
Official 
 
 

 

 
Australian drug-driving regimes 
46. 
Victoria and Western Australia’s regimes consist of two separate testing regimes that run 
in parallel. In addition to running a good-cause, impairment-testing regime, Victoria uses 
another regime that is a random presence-based drug testing model.  
47. 
The regime tests for at least one of three drugs in an oral fluid sample and this alone is 
sufficient evidence of an offence. The strategic principle behind this type of operation is 
general deterrence of drug-driving, to raise the perceived risk of an illegal drug-driver 
being caught for this offence, not necessarily to detect illegal drug-driving on a larger 
scale than could be achieved by targeted drug-driving enforcement operations. While 
this is a random testing regime, it is applied in a targeted way, with operations set up on 
arterial routes for long-haul truck drivers, near nightclubs for all drivers, and in areas 
associated with high levels of drug-use.  
1982
48. 
Testing is conducted by randomly intercepting small groups of drivers passing through 
Police alcohol checkpoints. All drivers intercepted are first screened for alcohol. If the 
driver fails this test, the officer then follows their alcohol enforcement process.  
49. 
If the driver passes the alcohol-screening test, a preliminary oral fluid test is conducted to 
detect the presence of cannabis, methamphetamines or ecstasy. A device called 
Act 
DrugWipe II is used to detect the presence of the three drugs in an oral fluid sample 
the  
obtained by the driver swiping the top of their tongue against a test pad on the device. 
50. 
If the device shows the presence of any one of the three drugs, then a second, different, 
oral fluid test is taken. The driver places a swab attached to a stick under their tongue 
and collects an oral fluid sample. It is then swiped against the test pad on the testing 
device. If the device shows the presence of any one of three drugs, the oral fluid sample 
is sent away to a forensic laboratory for confirmatory analysis. 
51. 
Victoria in Australia was the first jurisdiction to introduce roadside drug testing of drivers. 
It has provided the blueprint for the legislation and enforcement methods in other 
Australian jurisdictions. 
under 
52. 
As outlined in an article by Dr Baldock (Centre for Automotive Safety Research, 
University of Adelaide) a number of Australian jurisdictions have undertaken reviews of 
their roadside drug testing programs. These reviews have focussed on process 
evaluations (training, equipment, relationships between stakeholders etc) and analysis of 
data relating to enforcement and detection. Key variables have included the number of 
screening tests, the number of confirmed positives for different drugs, and the overall 
detection rate. However, the overall detection rates are difficult to determine, given the 
Information 
use of targeted operations and the discretion to choose particular drivers from a line of 
vehicles at checkpoint sites. This means that detection rates would be affected by 
operational factors to a greater degree than any changes in the rate of offending among 
the driving population. 
53. 
Surveys of drivers have been used to measure deterrence. Variables measured have 
included perceived likelihood of detection for drug-driving, social disapproval of drug-
driving, anxiety about drug-driving, and self reported frequency of drug-driving. 
Released 
54. 
Reviews of Victoria’s roadside drug testing regime have been uniformly positive and 
supportive. 
Official 
 
 

 


 
55. 
The best measure of effectiveness would be the reduction in the number of drug related 
road crashes. However, the Ministry is not aware of any reviews that have included 
crash-based data analysis, which is unfortunate. To undertake such an evaluation, it 
would be necessary to compare rates of crash-involved drivers testing positive to the 
prescribed drugs before and after the introduction of random roadside drug testing. Such 
an evaluation would pose a number of methodological challenges. 
56. 
The major implication of the lack of crash-based evaluation of Victoria’s random roadside 
drug testing regime is that there is no concrete indicator of the road safety benefit of this 
form of enforcement. 
57. 
However, a paper written by Professor Max Cameron of Monash University’s Accident 
Research Centre has aimed to develop an analogy between random drug testing and the 
early years of random breath testing in Australia. This analogy is used to predict the 
likely effects on drug-driving among killed drivers as the number of random drug tests is 
1982
increased. 
58. 
Relationships between the annual number of random drug tests conducted in Victoria 
between 2005 and 2009 and the percentage of killed drivers with drugs in their blood 
stream were able to be calibrated. The calibrated relationships were then used in 
conjunction with an estimate of the cost per random drug test to determine the cost 
Act 
effectiveness of random drug testing. 
the  
59. 
The relationship between the annual number of random oral fluid tests and the annual 
percentage of killed drivers with at least one of the proscribed drugs is shown in the 
figure below. An even stronger relationship is apparent between the number of random 
oral fluid tests and the percentage of killed drivers with any impairing drug (including the 
three proscribed drugs). This suggests an association between random drug testing and 
the deterrence of both proscribed and non-proscribed impairing drugs taken by drivers. 
Figure 3: Relationships between percentage of killed drivers with proscribed drugs, or 
any impairing drug, versus number  of drivers screened by random oral fluid tests at 
random drug testing in Victoria 

under 
Information 
Released 
Official 
 
10 
 

 
60. 
The study concluded that there was a reasonable analogy between random drug testing 
and random breath testing. From this, the researchers considered it appropriate to use 
the relationships illustrated in Figure 3 above to predict the likely effects on driver 
fatalities as random drug testing levels are increased. The conclusion of the paper 
suggests that best-practice random drug testing has the potential to achieve significant 
general deterrence of drug-driving. 
United Kingdom’s drug-driving regime 
61. 
The United Kingdom has two drug-driving enforcement regimes running in parallel. The 
first regime is very similar to New Zealand’s current impairment-based regime. 
62. 
In March 2015, the United Kingdom introduced a new regime that allowed Police officers 
to test drivers for drug use, using an oral fluid test, as well as setting specific limits for 
eight illegal, and nine medicinal drugs. The limits apply both when Police officers perform 
1982
a field impairment test, and when they perform an oral fluid test. 
63. 
The limits for the eight illegal drugs are extremely low and are effectively zero tolerance 
limits. The limits for the nine medicinal drugs are set at levels where drivers would be 
expected to be impaired, and are well above the therapeutic levels for these drugs. 
Act 
64. 
The drug-driving regime used by the United Kingdom requires Police officers to have 
the  
belief that a driver has used drugs. If a Police officer believes a driver has used drugs, 
they are able to use an oral fluid test to test for cannabis and cocaine. The UK is 
currently only doing roadside oral fluid tests for those two drugs. Even if a driver passes 
this test, if a Police officer still believes they are impaired, they can require the driver to 
undergo a field impairment test. 
65. 
If either the oral fluid screening test or the field impairment test indicates a driver has 
used drugs, or is impaired, the Police officer can then take a blood or urine sample to 
test for drugs. 
66. 
For the other illegal drugs and for the medicinal drugs, the United Kingdom currently 
under 
uses an impairment-based regime. 
67. 
The Ministry’s analysis of other countries regimes led us to believe there were three 
questions that needed to be answered when designing a drug-driving enforcement 
regime: 
  Is a behavioural impairment-based approach or a presence-based approach 
preferable? 
Information 
  Should presence alone be sanctioned? 
  Should a regime have a good-cause to suspect (non-random) or a random 
testing approach? 
Different methods of testing drivers for drugs 
68. 
The most plausible mechanism for drug-driving enforcement to reduce societal costs is 
Released 
through a deterrent effect from increased law enforcement. It is assumed that individuals’ 
behaviour could be affected by increased testing at the roadside and by word of mouth of 
people who have been tested. The reduced prevalence of impairment due to the change 
in individuals’ behaviour would lead to reduced injury and non-injury crashes and, 
Official 
therefore, lower social costs. 
 
 
11 
 

 
69. 
The Ministry investigated two drug-driving testing methods – behavioural impairment-
based testing and presence-based testing: 
  A behavioural impairment-based approach involves a behavioural test to identify 
that a driver is impaired. In New Zealand, this test is the CIT. 
  A presence-based approach requires a Police officer to determine whether a 
driver had used drugs through bodily fluid testing (i.e. urine, oral fluids including 
saliva, or blood). 
70. 
In practice, drug enforcement regimes use a combination of these methods, placing 
weight on one or the other depending on the policy objectives of the regime. The reason 
for this is that each of the methods have advantages and disadvantages. Behavioural 
impairment testing works well to identify visibly impaired drivers, but there are limitations 
in the number of tests that can be conducted. Further, it is possible for drivers to be  1982
affected by drugs without visible impairment. Drug use can affect drivers and the ability 
to drive safely by: 
  Slowing down reaction time – this can be crucial in an emergency situation 
  Dulling the thinking process making it difficult to multi-task – an essential skill 
Act 
necessary for safe driving 
the  
  Causing a distorted view of time and distance – reducing a drivers ability to drive 
safely and identify driving hazards 
  Stimulating the nervous system leading to: 
o  reduced attention span 
o  over-confidence in driving skills that is not supported by an actual 
improvement in driving ability 
under 
o  the sudden onset of fatigue as the stimulant effects wear off 
o  altering a driver’s view and experience of reality, with their actions and 
responses quite different to what is actually needed. They may be 
unaware of how much their driving skills are impaired. 
71. 
Presence based testing through oral fluid screening tests presents a more practical 
method of identifying a larger group of drivers who have taken drugs and consequently 
Information 
may be impaired. However, presence alone does not necessarily prove that driving 
ability is impaired. 
Behavioural impairment-based testing regimes 
72. 
The focus of New Zealand’s current drug-driving enforcement regime is to identify drug 
impairment using a behavioural test. This helps improve road safety, by ensuring visibly 
impaired drivers are taken off the road and successfully prosecuted, provided the Police 
can identify them and establish good cause to suspect a driver has used a drug or drugs. 
Released 
73. 
The behavioural test is useful because it is difficult to link the presence or amount of 
drugs in a person’s body with their fitness to drive. Further, a behavioural test does not 
rely on identifying a specific drug impairing a driver before a blood sample is taken for 
Official 
evidential purposes. 
12 
 

 
74. 
CITs consist of a number of tests, including an eye assessment, a walk and turn 
assessment and a one-leg stand assessment. As those being tested are likely to be 
impaired, these tests cannot be done at the roadside safely, so drivers are usually 
brought back to a Police station to be tested for impairment. In addition, distractions at 
the roadside could result in a Police officer incorrectly determining a person is impaired. 
75. 
The CIT, as conducted in New Zealand, appears to be effective in identifying impairment 
in drivers. Around 90 percent of those who unsatisfactorily complete the CIT are found to 
have qualifying drugs in their blood which suggests, but does not prove, that the 
impairment was caused by the drugs present. 
76. 
However, a CIT can take a long time and thus impose costs on both drivers and on 
Police time and resources. Further, not all Police officers are trained to carry out a CIT 
and so are not able to perform a CIT. The option of redesigning the CIT has not been 
considered, as the current process is considered best practice.  
1982
77. 
Blood testing remains the most accurate method for identifying a broad range of drugs, 
including prescription drugs, but is not feasible at the roadside.  
Presence-based testing regimes 
Act 
78. 
The main alternative to impairment-based testing is to test for the presence of drugs 
the  
using roadside screening devices. Relying solely on presence-based testing would be a 
departure from New Zealand’s current impairment-based approach (although there is a 
presence-based offence for hospitalised drivers who cannot undergo the CIT). 
79. 
A screening test of a driver’s oral fluids is the most practical and least invasive roadside 
drug screening method available. Oral fluid testing devices are available, and used in 
other countries, but do have limitations. These devices work by detecting the presence of 
a drug in an oral fluid sample obtained by the driver swiping the top of their tongue 
against a test pad on the device. Using such a device requires a driver to be stopped for 
around five minutes. This is much longer than the time taken to administer a passive 
breath alcohol test, which generally only takes a few seconds. 
under 
80. 
In 2009, Cabinet agreed that New Zealand should not consider moving to a random 
roadside drug testing regime until performance-based issues with oral fluid screening 
devices (in terms of the limited range of drugs that they are able to detect, their lack of 
accuracy, and the slow time to produce a result) have been satisfactorily resolved. 
Reliability of oral fluid screening devices 
Information 
81. 
Roadside screening devices used to test for the presence of drugs can only identify a 
limited number of drugs. The devices are relatively slow and expensive compared to 
alcohol testing devices and cannot determine the amount of drugs in a person’s body. As 
more drugs are tested for using oral fluid testing devices, the time needed for testing and 
the cost increases. The number of drugs that can be tested for is currently limited. The 
devices used by the Australian State of Victoria take around five minutes and tests for 
methamphetamine, THC (the active ingredient in cannabis) and MDMA (ecstasy) only. 
82. 
Roadside drug testing can detect THC for several hours after use. The exact time can 
Released 
vary, depending on the amount and potency of the cannabis used and the individual’s 
metabolism. Inactive THC residue in the body of a driver from use in previous days or 
weeks is not detected by the oral fluid screening tests. 
Official 
 
 
13 
 

 
83. 
ESR has indicated that blood samples taken from drivers who do not satisfactorily 
perform the CIT show the drugs most commonly used by impaired drivers are cannabis 
and methamphetamine. While drivers sometimes report taking MDMA, blood samples 
indicate that drivers will think they have taken ecstasy, when actually taking a different 
type of drug.  
84. 
Some oral fluid screening devices can also be susceptible to temperature and humidity 
fluctuation. In addition, while the accuracy of oral fluid screening devices has improved 
over recent years, the oral fluid screening devices that are currently available can 
produce false positive results. This is when the device incorrectly indicates the presence 
of a drug in an oral fluid sample when it is absent. Part of the reason false positives can 
occur is due to operator error, for example if a Police officer does not follow the device’s 
operating instructions precisely. 
85. 
Nevertheless, over the last 3-4 years oral fluid screening devices have improved in  1982
sensitivity, in particular, their ability to detect THC (the active ingredient of cannabis). 
The availability of devices has also increased, with a number of different testing options 
now available. Police anticipate that there will continue to be developments in the drug 
testing space, which will deliver quicker and more effective technology in the future. 
86. 
While most drug screening devices still take around 3-4 minutes to produce a result for a 
Act 
small number of drugs (between 3-5), technology is improving. Already, there are more 
the  
sensitive testing options becoming readily available. For example, the Drager DrugCheck 
3000 can detect THC and offers two measurement options: fast or sensitive. The fast 
mode displays a quantity of 40 ng/ml or more after just one minute. The sensitive model 
permits detection of 15 ng/ml THC after three minutes. Given that cannabis use is still 
higher than any other drug, the fast mode does offer some benefit. 
87. 
Police advise that these new devices reduce the risk of operator error, thereby mitigating 
some of the risk of returning a false positive result.  
88. 
Compared to breath alcohol screening, the cost of oral fluid screening remains high 
(currently at around $35-$45 per test for a disposable device) depending on the device 
under 
used. While the unit cost per oral fluid test is high, disposable devices can be used at the 
roadside without the need for an external power source. They do not incur any on-going 
servicing costs such as those associated with calibration, or any down-time while the 
device is being serviced. 
89. 
If the trends relating to improvements in screening devices continue, there may be better 
and more cost effective devices available by the time the Police would be tendering for 
devices (if proposals are endorsed by the Government and Parliament). Furthermore, 
Information 
the Police will closely monitor any improvements in screening devices to ensure the 
greatest operational efficiency. 
90. 
Officer training in the correct use of the device and careful monitoring of false positive 
rates in the administration of roadside screening tests is critically important. This is to 
reduce the risk of detaining innocent drivers for further evidential testing, and to maintain 
public perception of integrity and fairness of the testing process. 
Released 
91. 
Accurate up-to-date data on the rate of false positives in other jurisdictions and on 
particular testing devices has been difficult to obtain. An Australian study conducted prior 
to 2009 noted that overall drug positive rate was 1 in 50 drivers tested. Of the samples 
tested positive at the roadside, only two percent were found not to contain drugs in the 
Official 
laboratory (false positives). However, this was some time ago and testing procedures 
have since improved. Another study in Western Australia has quoted a false positive rate 
of 0.8 percent for the oral fluid testing devices employed there. 
14 
 

 
92. 
Other jurisdictions have addressed the issue of false positives by improving the handling 
of testing equipment, and subsequently the rate of false positives has declined. 
93. 
To provide further reassurance on testing accuracy, a two-step testing process could be 
used, such as the one used in Victoria, Australia. In addition, blood tests also have the 
ability to confirm presence of drugs. 
94. 
Blood specimens can be used to detect the presence of drugs and do not produce false 
positive test results. In New Zealand, blood samples could continue to be collected using 
the same process and equipment that is currently used to collect blood specimens from 
drivers for alcohol or drug analysis. It would be analysed by ESR using the same 
equipment, processes and standards of accuracy that currently apply to the analysis of 
evidential blood specimens for drugs under the current drug-driving enforcement regime. 
Tolerance limits 
1982
95. 
Many countries operate a zero tolerance policy in presence-based regimes because it is 
difficult to link driving impairment with the level of a drug or combinations of a drug found 
in a driver’s system, and there is a wide range of drugs to be addressed.  
96. 
A small number of jurisdictions are setting per se limits5 for some drugs. However, there 
Act 
is debate on the validity of such limits in terms of whether they reflect levels of 
the  
impairment or crash risk. Testing for compliance with a range of drug limits would be 
complex and very expensive. Blood tests would need to be conducted, as there are no 
current drug screening devices capable of establishing the amount of drugs in a person’s 
body. 
97. 
A benefit of presence-based regimes using screening devices is that it makes large-
scale roadside testing possible, which helps with general deterrence. Presence-based 
testing can remove impaired drivers from the road and sanction them for presenting a 
danger to other road users. However, it is a blunter tool than impairment-based testing, 
and there is a risk that drivers who are not road safety risks are sanctioned. This is 
unlikely to happen under a behavioural impairment-based regime, such as New 
under 
Zealand’s current regime. 
Criminal-based sanctions or infringement penalties 
98. 
If a presence-based regime is introduced, a question exists about whether drivers found 
to be driving with drugs in their system only – which is currently not an offence - receive 
criminal sanctions or infringement penalties. Criminal sanctions would involve a driver 
being prosecuted in court and facing serious penalties similar to those that apply to 
Information 
serious drink-driving offences. An infringement does not result in a criminal conviction. 
99. 
Criminal sanctions would act as a strong deterrent to drug-driving. However, a presence-
based regime would not indicate whether a driver was impaired, and as such would not 
show conclusively whether that driver was a road safety risk. 
100. 
The current drug-driving laws focus on the harm caused by driving whilst impaired by a 
drug. Without conclusive evidence that the presence of a drug has affected a person’s 
ability to drive, the imposition of a criminal sanction is likely to be unjustified. Therefore, 
Released 
the imposition of an infringement rather than a criminal offence appears more 
appropriate where the focus is purely on the presence of drugs. 
Official 
 
 
                                                
5 the limit above which driving is illegal 
15 
 

 
101. 
A disadvantage of criminal-based sanctions is the workload and cost they will place on 
the Justice sector. Infringement penalties would result in much lower costs to the Justice 
sector, as infringements do not generally result in a court hearing unless the driver 
requests a defended hearing.  
102. 
However, having an infringement regime could lead to a risk of this offence being 
perceived as minor. This would depend on the infringement penalties applied. An 
infringement fee coupled with demerit points could offer a reasonable deterrent, 
commensurate with the nature of the offence. Infringement penalties would also not put 
as much pressure on the justice sector as criminal-based sanctions. Infringements also 
offer a swifter way of sanctioning drivers than a court prosecution. 
Random or non-random testing 
103. 
The Ministry investigated random and non-random approaches to testing drivers for 1982
drugs: 
  A non-random (good cause to suspect) approach requires Police officers to 
determine that they have good cause to believe a driver has used a drug or drugs 
before conducting any further drug tests. Non-random testing has the benefit of 
removing drivers who are obviously impaired from the road. 
the   Act 
  Random testing involves stopping cars randomly such as at a booze bus random 
testing checkpoint and, for practical reasons, typically requires using an oral fluid 
testing device to test drivers for the presence of drugs. Random testing has the 
benefit of deterring the general population from drug-driving. 
104. 
The two approaches outlined above are two ends of the spectrum of possible criteria, or 
circumstances, under which a Police officer could test drivers for drugs, if enabled by 
legislation. 
Non-random (good cause to suspect) drug testing 
under 
105. 
Non-random testing is reliant on a Police officer first having good cause to suspect the 
use of a drug before they can begin any testing process. Under this type of regime, 
Police officers are not permitted to detain and test drivers who are not yet suspected of 
having committed an offence. This type of regime therefore carries a reduced risk of 
subjecting innocent drivers to unnecessary testing. When Police are able to determine 
good cause to suspect, this regime is effective in removing drug-impaired drivers from 
the road. 
Information 
106. 
Regimes based on good cause to suspect do have weaknesses. NZ Police state there is 
a high evidentiary threshold for establishing good cause to suspect. This threshold 
means it is likely there are a number of drug-impaired drivers who are not being tested. 
107. 
Reliance on good cause to suspect has a limited effect on deterring people who take 
drugs from driving, particularly when compared to random drug testing regimes. This is 
because a good-cause to suspect approach is unlikely to test sufficient numbers of 
people from the general driving population to be a deterrent from using drugs and 
driving. 
Released 
 
 
Official 
16 
 

 
Random drug testing 
108. 
Random drug-driving testing is a regime where a Police officer can stop any driver who 
is driving a motor vehicle on a public road and drug test them, without first needing good 
cause to suspect the driver has used a qualifying drug or drugs. New Zealand already 
operates a random testing regime for alcohol known as Compulsory Breath Testing 
(CBT). 
109. 
The best conditions for deterrence involve Police officers carrying out significant 
numbers of tests on a random basis. This creates an effect known as general 
deterrence, and is an important feature of New Zealand’s current drink-driving regime. 
110. 
General deterrence would apply when the mere threat of being caught and sanctioned 
deters the majority of drivers from committing an offence. High levels of general 
deterrence are achieved only if the roadside testing of drivers is conducted at sufficiently 
1982
intense levels, and in a sufficiently visible manner such as at checkpoints, to increase 
public perception of the risk that they will be caught if they drive after having used drugs. 
Currently, New Zealand’s drug-driving enforcement regime does not benefit from a 
general deterrence effect, as drivers are not being tested for drugs in sufficiently high 
numbers. International evidence shows that when drivers know they are unlikely to ‘get 
away with it’, they are much less likely to risk drug-driving. 
the   Act 
111. 
While random testing has been used in New Zealand for drink-driving enforcement for 
many years, cost and practicality are a major issue for random drug testing. Selecting 
drivers randomly and requiring them to undergo a CIT would be impractical due to the 
length of time a driver would be stopped while being tested (around 52 minutes, 
including travel time to a Police station). 
112. 
Random-testing regimes usually determine who should undergo evidential testing using 
a roadside screening test. This test replaces the need for a Police officer to have good 
cause to suspect a driver has used a drug or drugs. As noted above, roadside drug 
screening devices have limitations. 
under 
Options considered and assessment criteria 
Six options considered 
113. 
The Ministry considered six options to improve the drug-driving enforcement regime, as 
well as retaining the status quo. These options are variations on both random, or non-
random testing, and presence-based, or impairment-based approaches. Many of the 
options build on New Zealand’s current drug-driving enforcement regime, and take into 
Information 
account regimes used in other countries. 
114. 
The six options were designed after consideration of the strengths and weaknesses of 
different approaches to enforcement and how various regimes, if implemented in a New 
Zealand setting, might reduce the harm caused by drug-driving; feedback from 
engagement with various stakeholder groups; and whether it would be practical to 
implement the various regimes in New Zealand.  
115. 
Random behavioural testing has not been included as an option, as it would be 
Released 
impractical and unjustified, due to the length of time a driver would need to be stopped 
for testing. According to NZ Police data, a CIT takes approximately 52 minutes per test 
(including travel time). 
Official 
116. 
All options assume that the Police would retain the power to conduct CITs with good 
cause to suspect, as drivers may be impaired by drugs that cannot be tested for with an 
oral fluid screening device. 
17 
 

 
 
Feasible number of tests 
117. 
Each option was assessed using the feasible number of tests the Police would be able to 
conduct under that option. For regimes where the Police must have good cause to 
suspect a driver has used drugs, the number chosen was 1,000 additional tests. This 
number is around five times the current number of tests undertaken. We believe this 
number is attainable with extra resourcing. While a higher number of tests would be 
preferable, to increase the deterrent effect, these regimes are based on Police identifying 
sufficient numbers of people to put through the testing process. Other testing regimes, 
where Police do not require good cause, enable a larger number of drivers to be 
screened. The feasible number used was 45,000 tests. This is seen as a credible 
number of tests to create deterrence and therefore achieve road safety benefits. In 2013, 
Victoria conducted 42,000 screening tests, although there are plans to increase the  1982
number of screening tests to 100,000 by 2016. 
Criteria assessed against 
118. 
The analysis considers the options below against the following criteria: 

Act 
  Meets the objectives of drug-driving enforcement – meets the objectives as set out in 
the  
the objectives section of this RIS 
  Impacts on drivers – the impacts on the freedom and private benefits of individuals 
  Public acceptability – whether the public is likely to accept and adhere to a particular 
policy option 
  Impacts on the Courts and Corrections – the impacts on the integrity, cost and 
efficiency of the justice system when processing drivers 
  Operational feasibility – the practicality for the NZ Police to implement the regime in a 
under 
way that is consistent with the intention of the regime. 
Trade-offs to be considered 
119. 
The analysis in this RIS is designed to allow decision makers to consider the trade-offs 
that need to be made when deciding to change the drug driving enforcement regime. 
The key trade-offs are between: 
Information 
  estimated road safety benefits 
  the impacts on drivers including potential inconsistencies with the New Zealand 
Bill of Rights Act 1990 
  the practicalities of implementing any new enforcement regime. 
120. 
Decision makers will need to weigh up the road safety benefits of particular options and 
the potential impacts on drivers. 
Released 
 
 
Official 
18 
 

 
Education option not considered further 
121. 
Public education is an alternative to enforcement. The NZTA currently uses public 
education through a range of communications media, including YouTube, Facebook and 
Twitter, to converse with drivers about driving while under the influence of drugs. While 
the Ministry recognises that outcomes of the drug-driving enforcement regime overlap 
with the NZTA’s focus on promoting road safety, it considers public education to be a 
tool that gives effect to the drug-driving policies in place. It is likely to be more effective 
when it accompanies changes to the drug-driving regime. As such, we do not consider 
that additional investment in education will be effective in addressing drug-driving, except 
as an adjunct to any change in enforcement approach.  
122. 
The Ministry of Transport and other relevant agencies (in particular the NZTA) will 
continue to work on non-legislative enhancements to the drug-driving regime [EGI Min 
(12) 7/2].  
1982
Option 1: Oral fluid drug testing under the current good cause to suspect criterion 
123. 
Under this option, the current approach used to decide which drivers to test for drugs 
would remain. This would require a Police officer to determine that they have good cause 
to believe a driver has used a drug or drugs before conducting any further drug tests. 
Act 
Police would then have a choice to initiate either an oral fluid testing process, or follow 
the  
the impairment testing path. 
124. 
Once a Police officer had good cause to suspect that a driver had used drugs, it would 
be at the officer’s discretion, to choose which testing path was followed; impairment 
testing or oral fluid drug testing. If the impairment testing path were chosen, the process 
and penalty would be the same as under the current impairment regime. 
125. 
If the Police officer chose the oral fluid drug testing path, there would be a roadside oral 
fluid screening test, followed by a second oral fluid test if the driver fails the first 
screening test. If the driver passes the second screening test they will be free to go. 
However, if the driver fails the second screening test, then a blood specimen would be 
under 
taken. If the blood test was failed, the penalty would be an infringement. 
126. 
Diagram 1 below outlines the testing process under option 1. 
 
 
Information 
Released 
Official 
19 
 


 
Diagram 1: Testing process under option 1 
1982
the   Act  
 
127. 
This option has been assessed using a feasible number of tests the Police would be able 
to conduct. It is estimated that the current number of tests undertaken for the existing 
impairment testing path would remain at the existing rate of approximately 200 each 
year. For oral fluid tests, the number able to be undertaken has been chosen at 1,000 
tests, which is five times the number of impairment tests undertaken each year currently. 
under 
This number is assumed to be attainable with extra resourcing. 
128. 
While a higher number of tests would be preferable, this regime is based on Police 
identifying sufficient numbers of people to put through the testing process. The main 
disadvantage of this option is that introducing oral fluid drug testing under the current 
good cause to suspect criterion is unlikely to have an increased deterrent effect and 
therefore will not achieve any significant road safety benefits. 
Information 
129. 
If oral fluid testing were introduced alongside the impairment testing process, either a 
criminal or infringement path would be decided before any test is undertaken. This could 
lead to a situation where two people, both impaired, may face different legal 
consequences based on the test administered by the Police at the time. 
130. 
Under this option, Police would have complete discretion over which testing path to take 
a driver down. The criminal or infringement path would depend on which testing path the 
officer chose at the time which would likely result in a high number of legal challenges.  
Released 
131. 
Such a potential inconsistency is difficult to reconcile because if oral fluid testing is 
introduced, infringements penalties are preferable, as impairment will not be 
demonstrated. Downgrading the criminal penalty for the impairment testing path has not 
been considered as this might send a message that driving while impaired on drugs is 
Official 
not a serious offence. 
132. 
Option 1 raises a number of issues, without providing a satisfactory deterrent effect. 
20 
 

 
133. 
Assuming 1,000 additional tests were completed, option 1 has a central BCR of 0.23 
after 10 years. This option would have some road safety benefits, through removing 
drivers who are obviously impaired from the road. 
Option 2: Existing model for CIT in addition to random oral fluid drug testing (preferred) 
134. 
Option 2 would introduce a random oral fluid testing approach. This model is based 
largely on the approach used in the Australian State of Victoria since 2004. 
135. 
Under this option, oral fluid drug testing would be undertaken by officers using a targeted 
deployment model. This would consist of training specific road policing groups such as 
highway patrol and strategic traffic units, to administer the tests in a targeted way, with a 
specific emphasis on targeting high risk times and places. This may consist of either 
checkpoints or mobile vehicle stops. 
1982
136. 
While subject to further investigation and procurement procedures, it is likely that Police 
would use an oral fluid screening device designed to detect the presence of three 
qualifying drugs (cannabis, methamphetamine and MDMA). This test requires a driver to 
swipe the top of their tongue against a test pad on the device. 
137. 
A positive result on the first oral fluid test would result in a second oral fluid test on a 
Act 
different device. The second oral fluid testing device would have a higher rate of 
the  
accuracy than the initial test, at an increased cost and time. If this device shows the 
presence of any one of three drugs, then a blood test would follow. The blood sample 
would be sent to a forensic laboratory for confirmatory analysis. 
138. 
The random component of this regime has no requirement for Police to prove 
impairment. The presence of any specified drug detected in the evidential analysis would 
be sufficient proof of an offence. 
139. 
There is the risk that drivers are prosecuted whether impaired or not, and some of whom 
may not be a road safety risk. In Australia, the State of Victoria deals with this by only 
issuing infringement offences for presence-based tests if it is a driver’s first offence. 
under 
Criminal offences apply if drivers are found drug-driving a second time. Similar to the 
Victorian regime, option 2 assumes an infringement offence for those who fail the blood 
test following the random screening pathway. 
140. 
Diagram 2 below outlines the process that would be followed under option 2. In an 
operational setting, a Police officer might first undertake an alcohol screening test before 
undertaking an oral fluid screening test for drugs. However, an oral fluid test would not 
follow all alcohol breath tests. In addition, the Police officer would have the ability to 
Information 
require the driver to undertake an oral fluid test without first having taken an alcohol 
breath test. 
 
 
Released 
Official 
21 
 


 
Diagram 2: Testing process under option 2 
1982
the   Act 
 
 
141. 
Assuming 15,000 tests were administered in the first year, 30,000 in the second year 
and 45,000 tests each year thereafter, option 2 has a central BCR of 8.52 after 10 years. 
This option has positive road safety benefits, and is cost effective and practical. Unlike 
non-random options, it creates deterrence without the need to prosecute a large number 
under 
of drivers. However, because it is a random testing regime it will have negative impacts 
on private freedoms, as drivers who have not taken drugs will undergo drug screening, 
which requires them to provide an oral fluid sample. In comparison to alcohol screening, 
the initial screening drug test is considerably more time consuming. 
142. 
The two parallel regimes (oral fluid testing and the CIT) could produce quite different 
outcomes for a driver depending on which testing method the officer used. For example, 
a driver subjected to the oral fluid test could receive a much lesser penalty than if they 
Information 
went through the impairment regime and received a criminal conviction. In addition, the 
availability of two different drug testing processes could lead to two drivers, both 
impaired, facing different legal consequences. The testing process would depend on 
which testing process the Police officer chose at the time. However, there is a higher 
evidentiary threshold for the impairment testing process because a Police officer must 
first have good cause to suspect a driver has used a drug and prove impairment through 
the CIT. Such a potential inconsistency is difficult to reconcile if it is considered desirable 
to introduce a random testing regime, which results in the need to run parallel regimes. 
Released 
143. 
A possible mitigation to this concern is to allow the Police, under certain conditions, to 
switch from the random testing process to the impairment testing process. This would 
apply, if after starting the random testing process, a Police officer formed good cause to 
Official 
suspect a driver had used drugs. For example, a driver passes the first oral fluid testing 
process but admits to Police they have taken drugs or they appear to be under the 
influence of drugs. 
22 
 

 
144. 
To avoid allegations that the drug testing process is capricious or unreasonable, the law 
could require the Police officer to complete the process for the infringement offence once 
a driver had failed two oral fluid screening tests, rather than permitting a switch to occur 
to the impairment process. In addition, once a switch to the impairment process had 
taken place, the Police officer should not be allowed to switch back to the oral fluid 
testing process. 
145. 
The switching approach provides an opportunity for a driver to face the more serious 
impairment offence if they are impaired regardless of which testing process the officer 
started with. It would also reduce the risk of an impaired driver avoiding a sanction if they 
had used a drug that the oral fluid screening device was unable to detect.  
146. 
There are two possible approaches to sanctioning those drivers who commit a presence-
based offence under this option: 
1982
  Infringement offence with an infringement fee and demerit points (and no criminal 
conviction results) 
  Criminal offence with criminal penalties equivalent to existing criminal penalties 
for the current impairment offence. 
Act 
Advantages and disadvantages of an infringement offence 
the  
147. 
Applying an approach where there is no conclusive evidence of impairment required, 
runs a risk of directing road traffic enforcement and court resources to dealing with 
drivers who do not necessarily present a road safety risk. There is the risk that drivers 
are prosecuted whether impaired or not, and some of whom may not be a road safety 
risk. This risk would be mitigated by using an infringement regime, rather than criminal 
prosecution. An infringement does not result in a criminal conviction. 
148. 
Infringement penalties would offer much lower costs to the Justice sector than criminal 
penalties, as infringements do not generally result in a court hearing unless the driver 
requests a defended hearing. Infringements also offer a swifter way of sanctioning 
under 
drivers than a court prosecution. 
149. 
Introducing an infringement regime could lead to a risk of drug-driving being perceived 
as a minor offence. This would depend, in part on the infringement penalties applied. An 
infringement fee coupled with demerit points could offer a reasonable deterrent, 
commensurate with the nature of the offence and the social harm caused. In New 
Zealand’s random alcohol testing regime, infringement penalties are applied to drivers 
under the age of 20 who are between 0 and 150 micrograms (mcg) of alcohol per litre of 
Information 
breath. Infringement penalties are also issued to drivers aged 20 and over who have 
breath alcohol levels between 250 and 400mcg of alcohol per litre of breath. In both 
cases, the penalty is a $200 infringement fee and 50 demerit points. Because driver 
licences are suspended for three months after 100 or more demerit points have been 
accumulated within a 2-year period, 50 demerit points is a strong deterrent. It would be 
sensible to apply these penalties to sanction drivers found to have drugs in their system. 
Advantages and disadvantages of a criminal offence 
Released 
150. 
As described above, criminal sanctions would act as a strong deterrent to drug-driving. 
However, a presence-based approach would not indicate whether a driver was impaired, 
and as such would not show conclusively whether a driver was a road safety risk. 
Official 
151. 
The current drug-driving laws focus on harm caused by driving whilst impaired by a drug. 
Without conclusive evidence that the presence of a drug has affected a person’s ability 
to drive, an infringement offence is preferred over a criminal offence. 
23 
 

 
152. 
A disadvantage of the criminal-based sanctions is the workload and cost they will place 
on the court system. Based on Police screening 45,000 drivers a year, the Ministry 
estimates the cost to the Ministry of Justice would be around $560,000 per year. There 
will also be a cost to the Department of Corrections for handling more community home 
detention and related sentences, which would be around $6.22 million per year.   
Preferred approach for offences 
153. 
The Ministry’s cost-benefit analysis looked at criminal-based sanctions and infringement 
sanctions for option 2. The BCR for an infringement offence is 8.52, while the BCR of the 
criminal offence is 3.59. This reflects the added cost involved with a criminal offence to 
the Justice Sector and Department of Corrections. On balance, the Ministry prefers 
setting the level of penalty at an infringement while noting that Police officers would have 
the ability to switch to the impairment process, which involves criminal penalties. Option 
2 is compared to other options on this basis. 
1982
Option 3: Oral fluid drug testing following a suspected driving offence or a motor vehicle 
crash 

154. 
This option would introduce oral fluid drug testing of drivers following an incident. An 
incident would comprise of either a suspected driving offence, or a motor vehicle crash. 
Act 
Driving offences would consist of offences relating to driver behaviour that are enforced 
the  
by a Police officer. They would exclude owner onus liability offences, such as speed 
camera, parking and toll offences. 
155. 
Diagram 3 below outlines the process that would be followed under this approach. 
Following a Police officer suspecting a driving offence, or attending a motor vehicle 
crash, a Police officer could undertake a roadside oral fluid screening test, followed by a 
second oral fluid screening test if the driver fails the first screening test. If the driver 
passes the second screening test, they will be free to go. However, if the driver fails the 
second screening test, then a blood specimen would be taken and analysed for the 
presence of drugs. If the blood test showed the presence of any specified drug, the 
under 
penalty would be an infringement fee coupled with demerit points. 
 
 
Information 
Released 
Official 
24 
 


 
Diagram 3: Testing process under option 3 
 
1982
the   Act 
 
156. 
This option would have the benefit of allowing Police to test drivers who have already 
presented themselves to Police as a potential road safety threat. Testing these drivers 
for the presence of drugs would allow a Police officer to determine whether that driver 
had a drug in their system, which could be linked to the road safety threat, and if a 
under 
specified drug is present, sanction them. 
157. 
Under the current drug-driving enforcement regime, if a Police officer has good cause to 
suspect a driver involved in a crash has taken a drug, it is often impractical and 
inappropriate for a Police officer to carry out an impairment test. Following a crash 
drivers may be injured, in a state of shock or emotional distress, which could affect the 
outcome of the impairment test. In these circumstances, requiring them to undergo a CIT 
would be inappropriate and the Police find that they are seldom able to use impairment 
Information 
testing for crash-involved drivers. Introducing the option to drug test drivers for the 
presence of drugs following a crash would resolve this issue. 
158. 
Post accident drug testing is a common approach and is undertaken following workplace 
accidents where people are involved in safety sensitive roles and by Police in other 
jurisdictions following motor vehicle crashes. 
159. 
Drivers suspected of committing driving offences and those involved in motor vehicles 
crashes provide a much wider pool of potentially drug impaired drivers compared to 
Released 
those that are sanctioned through the current drug-driving enforcement regime. Higher 
levels of testing will increase both the perceived and actual risk of being caught while 
driving under the influence of specified drugs, and therefore have a greater deterrent 
value than is offered under the current regime. There are approximately 300,000 driving 
Official 
offences each year, where Police are able to undertake drug tests. This includes mobile 
phone offences, officer issued speeding offences, restraint offences and red light 
offences. There are over 50,000 drivers involved in crashes each year that Police attend. 
25 
 

 
160. 
Under this option, it is assumed that the proportion of drivers tested under each category 
would be equivalent to the proportional split of incidents that the Police currently attend. 
In other words, we would expect that 14 percent of drivers tested would be involved in 
crashes and 86 percent of drivers tested would be suspected of committing a driving 
offence. 
161. 
Introducing this drug testing regime would enable additional data to be collected on the 
number of tests undertaken and the outcome of those tests. This data will increase the 
evidence base available to decision makers and will enable a more robust insight into the 
extent of the harm that drug-driving is causing in New Zealand. 
162. 
Assuming 15,000 tests were administered in the first year, 30,000 in the second year 
and 45,000 tests each year thereafter, option 3 has a central BCR of 4.95 after 10 years. 
Option 4: Oral fluid drug testing following a motor vehicle crash 
1982
163. 
This option is a subset of option 3 and would introduce oral fluid drug testing for drivers, 
following a motor vehicle crash. As explained above, over 50,000 drivers are involved in 
motor vehicle crashes each year that Police attend and record. This provides a suitable 
number of drivers available to be tested to have a deterrent effect. For the purposes of 
the cost benefit analysis, fatal crashes and 50 percent of drivers seriously injured in 
Act 
motor vehicle crashes have been excluded from the testing pool. 
the  
164. 
Diagram 4 below outlines the process that would be followed under this approach. 
Following a motor vehicle crash, a Police officer could undertake a roadside oral fluid 
screening test on a driver involved in the crash, followed by a second oral fluid test if the 
driver fails the first screening test. If the driver passes the second screening test, they 
will be free to go. However, if the driver fails the second screening test, then a blood 
specimen would be taken and analysed for the presence of drugs. If the blood test was 
failed, the penalty would be an infringement fee coupled with demerit points. 
 
  under 
Information 
Released 
Official 
26 
 


 
Diagram 4: Testing process under option 4 
 
1982
the   Act 
 
165. 
 In an operational setting, it is likely that a Police officer would first undertake an alcohol 
screening test before undertaking an oral fluid test for drugs. However, a drug test would 
not follow all alcohol tests. In addition, a Police officer will have the ability to require the 
driver to undertake an oral fluid test without first having taken an alcohol breath test. The 
under 
Police officer might not perform either an alcohol screening test or a drug screening test 
if the particular circumstance does not warrant testing. 
166. 
Because oral fluid drug testing following a motor vehicle crash is a subset of option 3, it 
would provide similar benefits. The deterrent effect on this option is expected to be 
slightly less than under option 3 because it would employ narrower criteria for initiating 
testing and therefore the perceived likelihood of being caught would be lower. 
Information 
167. 
Assuming 15,000 tests were administered in the first year, 30,000 in the second year 
and 45,000 tests each year thereafter, option 4 has a central BCR of 3.85 after 10 years. 
Option 5: Random roadside oral fluid testing in conjunction with CIT 
168. 
Option 5 would introduce a random roadside oral fluid testing regime. However, unlike 
option 2, a CIT would be undertaken rather than a second oral fluid test, following a 
positive result on an initial oral fluid test. Blood tests would also be required following an 
unsatisfactory result from the CIT. 
Released 
 
 
Official 
27 
 


 
169. 
Diagram 5 below outlines the process for testing under option 5. 
Diagram 5: Testing process under option 5 
1982
the   Act 
 
170. 
Assuming 15,000 tests were administered in the first year, 30,000 in the second year 
and 45,000 tests each year thereafter, option 5 has a central BCR of 3.74 after 10 years. 
This option potentially couples the benefits of a random testing regime with the benefits 
under 
of the existing good cause to suspect regime. It has positive road safety benefits. It also 
ensures those who are a risk to others’ safety are correctly identified and stopped from 
driving.  
171. 
The Ministry believes that this option would be less difficult to justify than option 2 from a 
Bill of Rights Act 1990 perspective, as drivers are being shown to be impaired before 
being prosecuted. 
Information 
172. 
NZ Police does not support this option, due to operational feasibility of the regime. This 
is due to a number of factors, such as the real potential for oral fluid screening tests to 
lead to a bias in the administration of the CIT, and the considerable resource 
requirements associated with the proposal. It would take an average of just under one 
hour for drivers who fail the first oral test to complete the CIT before a decision is made 
to progress the blood sample. This has considerable implications for Police, involving the 
removal of an officer from the frontline for at least an hour, with no definable outcome. 
NZ Police does not believe that the policy objective of delivering high levels of testing 
can be achieved through this regime, and therefore the benefits will not be fully realised. 
Released 
 
 
Official 
28 
 

link to page 30
 
Option 6: Status quo (with increased testing) 
173. 
Option 6 would maintain the compulsory drug-driving impairment tests under the current 
regime, but increase the number of tests undertaken. This option would also maintain the 
blood test for evidence. While more Police resources would be deployed to help ensure 
drug-drivers are taken off the road, it is difficult to determine the number of increased 
tests that would be undertaken as this option does require a Police officer to have good 
cause to suspect a driver has used a drug, or drugs. Under option 6, the drug-driving 
enforcement regime remains unchanged from the status quo. 
174. 
Under this option, if good cause to suspect exists, the officer will require the driver to 
undergo a CIT. If a driver’s performance on the CIT is unsatisfactory, a Police officer can 
require the driver to undergo a blood test for a qualifying drug. 
175. 
Diagram 6 below outlines the testing process under option 1. 
1982
Diagram 6: Testing process under option 6 
 
 
the   Act 
under 
 
176. 
Assuming 1,000 additional tests were completed, option 6 has a central BCR of 0.13 
after 10 years. This option would have some road safety benefits, through removing 
Information 
drivers who are obviously impaired from the road. 
177. 
Table 1 below compares the options against the assessment criteria. 
Released 
Official 
29 
 

 
Table 1: Multi criteria analysis - options to amend drug-driving enforcement regime assessed against criteria6 
Option 
Objectives of drug-driving 
Impacts on drivers 
Public acceptability 
Impacts on the 
Operational 
Benefit 
enforcement (to reduce 
(assessment based on 
Courts & 
feasibility 
cost ratio 
(=preferred) 
harms caused by drug-
limited information due 
Corrections 
(over 10 
driving; provide deterrence 
to lack of a full public 
years) 
effect; and remove impaired 
consultation) 
drivers from road and 
1982
sanction them) 
1: Existing model for 
Some reduction in harms caused 
 
CIT in addition to 
by drug-driving. 
0.23 
roadside oral fluid 
Deterrent effect limited. 
Will affect very few drivers as 
testing. Both require 
Court and 
Police would need to 
it relies on good cause to 
Police officer to have 
As well as removing visibly 
Risk of sanctioning those  
processing time 
change operational 
suspect. Testing method may 
good cause. Police 
impaired drivers, removes 
who are not impaired. 
increased –impact 
practices, including 
be considered more invasive 
Act 
officer has discretion 
potentially impaired drivers from 
on justice system. 
training. 
than CIT. 
the  
over testing process. 
the road if they prove positive for 
Testing process outlined 
a drug screened by the testing 
in diagram 1. 
device, and sanctions them. 
2: Existing model for 
Significant reduction in harms 
CIT in addition to 
caused by drug-driving.  
random oral fluid testing  
Police have indicated 
Will affect a significant 
Infringement 
(similar to Victorian 
their support of random 
Deters drug drivers. 
Negative impact on private freedom  
number of drivers, as any 
offence means 
model). Testing process 
oral fluid testing 
by detaining people not yet  
driver may be tested. Oral 
there will be a 
outlined in diagram 2. 
Removes potentially impaired 
alongside the current 
8.52 
suspected of committing an  
fluid testing may be 
limited impact on 
 
drivers from the road provided 
CIT regime. Police 
offence. Risk of sanctioning  
considered invasive. 
court time or 
 
they prove positive for a drug 
would need to change 
people who are not impaired. 
Presence-based offence may 
processing. Police 
 
screened by the testing device 
operational practices, 
cause concern. 
will face costs. 
Drivers are sanctioned but at a 
including training. 
under 
lower level than criminal 
offending. 
3: Existing model for 
Significant reduction in harms 
Infringement 
Police comment 
Will affect significant number 
CIT in addition to oral 
caused by drug-driving 
Risk of sanctioning those who are not 
offence means 
indicates it would result 
4.95 
of drivers. Oral fluid testing 
fluid drug testing 
visibly impaired. 
there will be a 
in a sub-optimal 
Deters drug-driving 
may have a degree of 
following a suspected 
limited impact on 
enforcement model. 
Information 
                                                
6 A benefit cost ratio has been provided in addition to the multi criteria analysis table for comprehensiveness. Each of the criteria may or may not be monetised in the cost benefit 
analysis. 
30 
 
Released 
Official 

 
traffic offence or a motor 
Removes potentially impaired 
acceptance as testing follows 
court time or 
vehicle crash. Testing 
drivers from the road provided 
an adverse road safety event. 
processing. Police 
process outlined in 
they prove positive for a drug 
will face costs. 
diagram 3. 
screened by the testing device. 
Drivers are sanctioned but at a 
lower level than criminal 
offending. 
 
1982
Option 
Objectives of drug driving 
Impacts on drivers 
Public acceptability 
Impacts on the 
Operational 
Benefit 
enforcement (to reduce 
(assessment based on 
Courts & 
feasibility 
cost ratio 
(=preferred) 
harms caused by drug-
limited information due 
Corrections 
driving; provide deterrence 
to lack of a full public 
effect; and remove impaired 
consultation) 
drivers from road and 
Act 
sanction them) 
the  
4: Existing model for 
Significant reduction in harms 
CIT in addition to oral 
caused by drug-driving 
fluid drug testing 
Infringement 
Deters drug-driving 
following a motor 
Will affect significant number 
offence means 
Police comment 
vehicle crash. Testing 
Removes potentially impaired 
of drivers. Oral fluid testing 
there will be a 
Risk of sanctioning those who are not 
indicates it would be a 
3.85 
process outlined in 
drivers from the road provided 
may have a degree of 
limited impact on 
visibly impaired. 
sub-optimal 
diagram 4. 
they prove positive for a drug 
acceptance as testing follows 
court time or 
enforcement model. 
screened by the testing device. 
an adverse road safety event. 
processing. Police 
Drivers are sanctioned but at a 
will face costs. 
lower level than criminal 
offending. 
5: Existing model for 
Significant reduction in harms 
under 
CIT in addition to 
caused by drug-driving.  
Police have indicated 
random roadside 
Deters drug drivers. 
Court and 
this option is 
screening followed by a 
Negative impact on private  
Will affect a significant 
processing time 
operationally unsound. 
CIT. Testing process 
Removes impaired drivers from 
freedom by detaining people  
3.74 
number of drivers, as any 
increased – 
Police would need to 
outlined in diagram 5. 
the road if they prove positive for 
not yet suspected of committing 
driver may be tested. 
medium impact on 
change operational 
a drug screened by the testing 
 an offence. 
justice system. 
practices, including 
device and do not perform a 
training. 
satisfactory CIT. Drivers are 
sanctioned at a criminal level. 
6: Current enforcement 
Information 
Small reduction in harms caused 
0.13 
approach with increased 
by drug-driving. 
Will affect very few drivers as 
testing. Testing process 
it relies on good cause to 
Court time 
Current system but 
outlined in diagram 6. 
Deterrent effect limited. 
 
Same as status quo. 
suspect. Unlikely to cause 
increased –impact 
would require additional 
concern as it is involves the 
on justice system. 
trained officers. 
Removes visibly impaired drivers 
same enforcement regime.   
 
from the road, if identified, and 
sanctions them. 
31 
 
Released 
Official 

 
 
 
Key: 
Significantly better than status quo 
Negligible difference, or no change from status quo, or unknown 
Significantly worse than status quo 
1982
the   Act 
under 
Information 
32 
 
Released 
Official 

 
Cost benefit analysis 
178. 
A cost benefit analysis has been prepared for the six policy options using studies and 
data from both New Zealand and overseas. The costs and benefits are estimated over 
10 years, which are stated as present values of the sums of the incremental costs and 
benefits respectively, in comparison to the status quo. 
Benefits and costs analysed through the cost benefit analysis 
179. 
The benefits captured through the cost benefit analysis are as follows: 
  Safety benefits. The relationship between the drug-driver testing rate per 1,000 
licensed drivers and the percentage of drivers that are killed because of drug-
driving has been used to estimate the reduction in social costs of road crashes, 
therefore the benefits. Some adjustments have been made on the relative safety 
1982
impacts of each option. This was done because it is not expected that all options 
will provide the same benefits as those modelled and based on a study for 
random testing.  
  Other benefits not estimated/included and likely limitations. Due to limited 
information available, the cost benefit analysis does not include health effects 
Act 
from changes in enforcement level. However, we do not believe that this impact 
the  
would be large enough to alter the conclusion of the analysis. Higher level of 
enforcement is expected to reduce drug impaired driving but not necessarily drug 
consumption. However, the costs of achieving this benefit vary markedly between 
options. 
180. 
The costs captured through the cost benefit analysis are as follows: 
  Unit test costs. These unit costs are costs per test mainly covering the Police’s 
time on testing, the cost of the devices for oral fluid tests and the lab analysis for 
evidence. 
under 
  Cost to enforcement-related agencies – Police, Ministry of Justice, NZTA, and 
Department of Corrections. This includes the resource costs to departments. 
Apart from costs to the Ministry of Justice and Department of Corrections, there 
could also be impacts on the legal aid system. Due to a lack of information, the 
impact on legal aid has not been included in this analysis. 
  Costs to individuals. In addition to travel time costs, there are the time costs 
related to appearances at court and time taken for disqualified drivers to apply for 
Information 
limited licences. Further, there would be resource costs for individuals related to 
vehicle impoundment. 
  Cost of changing testing methods. Under some of the proposed options below, 
the current impairment tests would be replaced by roadside oral fluid tests. The 
related costs differences are mainly due to the difference in the unit costs for 
Police and time costs for individuals. 

Released 
  Other costs not estimated/included (including costs to wider society). Other costs 
not included in the cost benefit analysis are economic impacts of traffic delays 
resulting from road crashes, reduced travel and costs to businesses. They have 
not been included in the analysis, either due to a lack of information, or because 
Official 
they are not expected to be significant. 
 
 
33 
 

link to page 34 link to page 35  
181. 
Table 2 below outlines the results of the cost benefit analysis for each of the six options 
considered. It summarises the estimated net present value (NPV) and BCR of each 
option, assuming 1,000 tests take place each year for the good cause to suspect options 
and 45,000 tests each year from year 3 onwards, for the other options. 
Table 2: Summary of BCR results for each option after 10 years 
 
Option 1 
Option 2 
Option 3 
Option 4 
Option 5 
Option 6 
Year 1: 15,000 
Year 1: 15,000 
Year 1: 15,000 
Year 1: 15,000 
Number of 
Each Year: 
Each Year: 
Year 2: 30,000 
Year 2: 30,000 
Year 2: 30,000 
Year 2: 30,000 
Tests 
1,000  
1,000 
Year 3+: 45,000 
Year 3+: 45,000 
Year 3+: 45,000 
Year 3+: 45,000 
Net present value 
1982
Central 
-4.14 
403.27 
208.56 
135.29 
334.84 
-33.29 
estimates 
Benefit - cost ratio 
Act 
Central 
the  
0.23 
8.52 
4.95 
3.85 
3.74 
0.13 
estimates 
 
182. 
If the net present value (i.e. present value of benefits minus present value of costs) is 
positive, and subsequently the BCR (i.e. present value of benefits divided by present 
value of costs) is greater than one, the associated option is deemed to deliver net 
benefits to the nation. 
183. 
Further detail on the cost benefit analysis can be found in the document Safety 
impairment project: Increase the level of drug-driving enforcement in New Zealand – 

under 
Cost benefit analysis. 
Results of the cost benefit analysis 
184. 
These results indicate the benefits from a reduction in the number of deaths and injuries 
will outweigh the increased resource costs to departments and individual costs for 
options 2, 3, 4 and 5. This holds under all high and central estimates, and low estimates. 
Information 
185. 
Option 2 has a superior BCR over the other options. While options 3, 4 and 5 also have 
very strong BCR’s (notably option 3), option 5 is considered to have an equivalent 
deterrent effect to option 2. 
Preferred option 
186. 
Based on the results of the multi criteria analysis, cost benefit analysis, and taking into 
account net benefits, options 2 and option 5 were scrutinised in more detail by the 
Released 
Ministry. Table 3 below outlines the strengths and weaknesses of the two drug-driving 
testing models, when considered side-by-side. 
 
 
Official 
34 
 

 
 
Table 3: Strengths and weaknesses of each random testing option 
 
Option 2 (preferred option) -
Option 5 - Impairment-based random 
Presence-based random drug 
drug testing model (45,000 tests) 
testing model (45,000 tests) 
Road safety 
Fatal crashes expected to be 
Fatal crashes expected to be reduced 
impact 
reduced by 6.62 each year 
by 6.62 each year. 
The total estimated social costs 
The total estimated social costs 
avoided with the reduction in all 
avoided with the reduction in all 
crashes is $74 million each year. 
crashes is $74 million each year. 
1982
BCR – Central 
8.52 
3.74 
estimate 
Cost to 
$8.76 million. 
$20.31 million. 
government for 
45,000 tests 

the   Act 
Operational 
NZ Police have stated they support 
NZ Police have stated this regime 
acceptability 
this regime. This is due to: 
would have considerable operational 
risks. This is due to: 
  Ability to deliver higher levels 
of testing across the general 
  Potential for first oral fluid 
driving behaviour, delivering 
testing result to bias the 
greater general deterrent 
administration of the CIT. 
value in line with policy 
  The time taken to process a 
objectives. 
driver to the point of having a 
  Still have the option to 
blood sample taken is expected 
pursue impairment offences 
to be at least one hour. Officers 
through the current CIT 
are removed from the frontline 
under 
process. 
environment during this time. 
  The time taken to process a 
  Concern regarding undue 
driver to the point of having a 
detention due to the first oral 
blood sample taken is 
fluid screening test returning an 
expected to be around 15 
inaccurate test result. 
minutes representing less 
  Because of the resources 
impact on motorists and 
required to support this regime, 
Police resources. 
Police may not be able to 
Information 
deliver the higher level of 
testing the proposal assumes, 
therefore undermining the 
assumed benefits of the BCR, 
which are based on 45,000 
tests per annum. 
Released 
Official 
35 
 

 
Impacts on 
The regime would impact these 
The regime would impact these 
private benefits 
sections of the Bill of Rights Act 
sections of the Bill of Rights Act 1990: 
and freedoms 
1990: 
  unreasonable search and 
  unreasonable search and 
seizure  
seizure  
  arbitrary arrest or detainment  
  arbitrary arrest or detainment  
  the right to be presumed 
  the right to be presumed 
innocent until proved guilty 
innocent until proved guilty 
according to law.  
according to law.  
The Ministry of Justice is particularly 
The Ministry of Justice is particularly 
concerned with this regime, in relation 
concerned with this regime in relation 
to arbitrary detainment, as a false 
to the right to be presumed innocent, 
positive on oral fluid screening test 
as presence of a drug would not 
could lead to a driver being detained for 
necessarily indicate impairment. 
an unduly long amount of time (an  1982
average CIT takes 52 minutes). 
Public 
The public may be in favour of this 
The public may be in favour of this 
acceptability 
policy given feedback from 
policy given feedback from 
representative groups, however open 
representative groups, however open 
public consultation has not been 
public consultation has not been 
undertaken. There may be some 
undertaken. Presence-based testing 
Act 
risks due to the presence of drugs 
may be considered more invasive than 
the  
being tested for, rather than 
the current regime. The length of time 
impairment, as drivers may be 
taken as a result of the CIT stage may 
sanctioned when not impaired and 
be seen as undesirable. 
presence-based testing may be 
considered more invasive than the 
 
current regime. 
 
Impacts on 
If a criminal offence were used for 
This regime would result in an increase 
Justice sector 
prosecution, this regime would result 
in drivers processed by the Justice 
under 
in a larger increase in drivers 
sector. 
processed by the Justice sector than 
an impairment regime. This is 
because there may be drivers 
identified who have drugs in their 
system but who are not impaired. 
They would not be prosecuted in an 
impairment regime. 
Information 
 
187. 
Both options provide similar road safety impacts. NZ Police has advised that option 5 
has considerable operational risks and is operationally unsound, and may explain why it 
is not used in any other jurisdiction. 
188. 
A major concern of the Police is that the oral fluid analysis could pre-empt the outcome 
of the CIT, whereby a positive oral fluid test could lead some officers negatively 
Released 
assessing the performance of the CIT. The risk here is that the impartiality of the CIT 
may be undermined by the positive test result that precedes it. This could lead to 
significant legal challenges, which may undermine the robustness of the whole system. 
Official 
 
 
36 
 

 
189. 
Another problem with option 5 is a scenario where the initial fluid test may test positive 
for the active ingredient of cannabis (THC), which may pre-empt an unsatisfactory CIT. 
The subsequent blood sample analysis may test negative for THC, but may test positive 
for other qualifying drugs. This brings about a question that could be raised in court: 
where if the oral fluid test constitutes the good cause to suspect that the driver is 
operating a motor vehicle while under the influence of THC, but this is not supported by 
the evidence (the blood sample), is there good cause to suspect and prosecute for other 
qualifying drugs? 
190. 
Police is also concerned about the resource implication for option 5. Every time a driver 
fails the first oral fluid test, the officer must transport the driver to an accessible station 
(or any such appropriate place), administer the test, and then transport the driver back. 
For the duration of this process, the officer is removed from the frontline, and therefore 
cannot administer any further random oral fluid tests. This will affect the delivery of the 
proposed testing levels, and consequently, impact on the assumed benefits of the option. 
1982
191. 
Given the Police are the key implementing agency for drug-driving enforcement, weight 
must be given to its concerns. For the reasons outlined above, in addition to the results 
of the multi criteria analysis and cost benefit analysis, option 2 is the preferred option.  
192. 
In order to implement the preferred option, the Land Transport Act 1998 will need to be 
Act 
amended to introduce random drug testing. 
the  
Risks associated with the preferred option 
193. 
The following concerns have been expressed in relation to the Bill of Rights Act 1990 
about the proposal to introduce a presence based random testing regime. 
  Section 21 – the right to be secure against unreasonable search and seizure. 
Random testing removes the need for reasonable grounds to be established 
before a person is tested for drugs. 
   Section 22 – the right not to be arbitrarily arrested or detained. Detention is 
under 
considered arbitrary if it is capricious, unreasoned or without good cause. A 
preliminary oral fluid test taking around five minutes is likely to constitute a 
detention and the removal of the need for good cause would likely make such a 
detention arbitrary.  
  Section 25 (c) – the right to be presumed innocent until proved guilty according to 
law. The prosecution bears the legal burden of proving every element of an 
offence to the required standard of proof, and disproving any potentially available 
Information 
defence. Shifting the onus of proof onto the defendant will limit section 25(c) of 
the Bill of Rights Act 1990. 
194. 
The Ministry of Justice has stated it is unlikely that the limits to section 21 and 22 are 
justified under section 5 of the Bill of Rights Act. It believes the limits on rights are more 
than reasonably necessary, as the proposals do not include an appropriate threshold to 
meet before detaining and undertaking an invasive search of potentially innocent people. 
Released 
195. 
The Ministry of Justice has also stated that the proposed drug testing regime appears to 
shift the burden of proof to the defendant to demonstrate an offence has not been 
committed. It believes it is unlikely the limit on section 25(c) is justified under section 5 of 
the Bill of Rights Act 1990. It states that punishing people who are not impaired is not 
Official 
rationally connected to the objective of the policy and the lack of any per se limit from 
which to infer impairment also means that rights are not minimally impaired. 
 
 
37 
 

 
Ministry of Transport comment 
196. 
These are similar to human rights issues which have arisen for random alcohol testing, 
which was found to be inconsistent with the Bill of Rights Act by the then Attorney-
General when it was introduced in 1991. 
197. 
The human rights implications of the preferred option are significant and must be 
considered in detail by decision makers. These are summarised below: 
  Under the preferred option in this paper, any driver may be required to undergo a 
presence based bodily fluid test, irrespective of whether they are presumed to be 
driving while impaired. Many people in New Zealand may consider this is a more 
invasive method of testing than the current behavioural impairment test, which 
does not require any sampling of bodily fluids. 
1982
  The preferred option will take away individual freedoms in the form of time. 
Current oral fluid testing devices take up to 5 minutes to produce a result, which 
may be considered a significant amount of time detain a driver when they are not 
yet suspected of committing an offence. 
  While the technology used in presence based drug testing devices has improved 
Act 
and continues to improve, the possibility of false positive results does exist. While 
the  
a blood test can correctly identify for the presence of drugs, the possibility of 
putting an innocent person through a number of confirmatory tests does exist 
under the preferred option. 
198. 
The false positive rate of the proposed regime is unknown and will only be identified if 
the regime is implemented and the appropriate data recorded. The cost benefit analysis 
completed for the proposed regime estimated a total false positive rate of 1.5 percent. 
This includes all false positive results that would occur along the testing process. A 
smaller number of the total false positive tests would arise at the evidential blood testing 
stage. This rate is based off data from Western Australia about the current rate of false 
positive results on oral fluid testing devices, in conjunction with some assumptions made 
under 
on the likely analogy between New Zealand’s current CIT regime and proposed regime. 
199. 
Of the total random oral fluid tests administered in Western Australia, 6.2 percent result 
in a positive result. On the second oral fluid test, 5.4 percent of the total number of tests 
initially administered result in a positive result (here some false positive test results have 
already been picked up - 0.8 percent). The cost benefit analysis prepared by the Ministry 
assumes the same level of false positives just mentioned. Anecdotal evidence has 
suggested that false positive rates in Australia may have fallen since this study was 
Information 
undertaken. However, these results were produced soon after the regime was 
implemented in Western Australia and for that reason we would expect to see similar 
results soon after a regime was implemented in New Zealand. 
200. 
Drivers whose tests show a positive result on the second oral fluid test will go to an 
evidential blood test. The cost benefit analysis also estimates that 87 percent of these 
blood tests return a positive result. This is based on the expected analogy between the 
current CIT regime (where blood tests have a 90 percent positive rate) and the proposed 
Released 
regime. Another way of looking at this, is that the cost benefit analysis assumes that two 
oral fluid tests will be about as effective as a CIT in determining impairment, or the 
presence of drugs. 
Official 
201. 
Like other outputs of the cost benefit analysis, the estimated total false positive rate is 
based on assumptions that cannot be validated. There is a danger in using an analogy 
between the current CIT regime and the proposed regime for a level of false positive 
results, as there are significant differences between the two regimes.  
38 
 

 
202. 
In addition to the human rights implications mentioned above, there are constitutional 
concerns with the introduction of the preferred presence-based infringement regime, 
given that the infringement regime is not calibrated against evidence of any impairment 
and therefore conclusive evidence of road safety risk. The concern is that the 
introduction of an infringement offence, which will sit alongside the current criminal 
offence for drug-driving, could lead to unequal treatment of individuals before the law. 
203. 
The proposed changes may result in unequal treatment before the law in two situations. 
Firstly, where Police discretion is exercised in requiring an individual to undertake the 
behavioural impairment based test and face a criminal sanction and, secondly, where 
Police discretion is exercised to require a driver to undergo the presence-based test and 
face an infringement offence without the ability to demonstrate they are not impaired. 
204. 
Where a person passes a CIT, they would not then be required to undertake an oral fluid 
screening test and, therefore, cannot be found to have committed an infringement  1982
offence, even though they may have consumed drugs. 
205. 
This could also lead to a situation where two people, both impaired, may face different 
legal consequences based on the test administered by the Police officer at the time. 
There is a concern that the oral fluid test will be considered an easy option and that 
Police may use it, even when a person appears to be impaired. 
the   Act 
206. 
The introduction of an infringement offence, which runs alongside a similar criminal 
offence, is not unfamiliar in New Zealand law. There are two drink-driving infringement 
offences within the Land Transport Act 1998 that run alongside similar criminal offences, 
these apply in the following situations: 
  For drivers under the age of 20 who are detected as having between 0 and 150 
micrograms (mcg) of alcohol per litre of breath; and 
  For drivers aged 20 and over who are detected as having a breath alcohol level 
between 250 and 400 mcg of alcohol per litre of breath. 
under 
207. 
The penalty for both offences is a $200 infringement fee and 50 demerit points. Where a 
driver is found to be over the upper limit in both instances, they will instead face a 
criminal sanction, which may include a period of imprisonment or a fine, and 
disqualification from holding or obtaining a driver’s licence for a period. However, 
comparing the preferred drug-driving regime with these infringement regimes does have 
limitations. 
208. 
The final assessment of the consistency of the proposals with the Bill of Rights Act will 
Information 
be undertaken by the Attorney-General when a Bill to implement the random testing 
regime is available. 
Consultation 
209. 
The Ministry undertook a targeted consultation process rather than a general public 
consultation. The Ministry held a Stakeholder Workshop on 12 May 2015. Attendees 
included a range of government departments, treatment providers, and several interest 
Released 
groups such the NZ Automobile Association and the NZ Drug Foundation. Thirty 
stakeholder groups were invited to this workshop, and four took the opportunity to 
provide written feedback on the proposals. 
Official 
 
 
39 
 

 
210. 
Stakeholders felt drug-driving affects all ages, and involves both prescription and illicit 
drugs. They were also concerned by the low number of drug tests being done under New 
Zealand’s current regime. Some stakeholders were concerned about presence-based 
testing, as the mere presence of a drug or drugs in a specimen does not mean a person 
is impaired. 
211. 
There was no consensus on the best way forward. Some stakeholders favoured 
adopting the Australian regime while others were opposed due to inconsistencies of this 
regime with the Bill of Rights Act 1990. 
212. 
Police have been consulted on the review and have provided significant feedback over 
the course of the drug-driving review. Police support the Ministry’s preferred option. 
Police has indicated that it believes as technology continues to improve, the Ministry’s 
preferred option may be even more cost effective in the future. While option 2 is the 
Police’s preferred option, it does, however, support option 3 as an alternative. 
1982
213. 
The Ministry of Justice has provided feedback on the drug-driving review, particularly on 
its human rights implications. This feedback has been incorporated into this regulatory 
impact statement. It also noted that additional costs will add to existing Ministry of Justice 
budget pressures and could affect the provision of existing services unless additional 
funding is secured.  
the   Act 
214. 
The NZ Automobile Association did a survey of around 2,500 of its members in 2009. 
This survey found that 89 percent of members surveyed supported introducing roadside 
saliva testing for drugs. However, this survey did not explain the process that is involved 
with oral fluid drug-screening tests or the time it would take to screen a driver’s oral fluid 
for drugs. The NZ Automobile Association advises that this level of support remains 
consistent with a rolling survey that the Association conducts quarterly, where members 
are asked if they support or oppose introducing a saliva based drug test to detect drug-
driving. In the last survey, of around 900 members, 83.9 percent expressed support. 
Conclusion and recommendation 
under 
215. 
A review was undertaken by the Ministry to determine how to minimise harm resulting 
from drug-driving in New Zealand at a reasonable cost through changes to the 
enforcement regime. The key tasks of the review were to identify the extent of New 
Zealand’s drug-driving problem and to determine whether New Zealand’s current drug-
driving enforcement model should remain as the Government’s preferred model. 
216. 
The drug-driving review process involved analysing the existing regime, studying 
international regimes, gathering data, holding discussions with stakeholders, developing 
Information 
options and undertaking a cost benefit analysis. 
217. 
A cost benefit analysis prepared for the review found that drug-driving in New Zealand 
imposes an estimated social cost of between $96.8 million and $731.4 million per 
annum, with a central estimate of $250.5 million. This translates to approximately 23 
people dying, 112 serious crashes, and 304 minor crashes per year. 
218. 
A number of potential enforcement models have been scrutinised. While the analysis of 
Released 
these potential regimes is subject to a range of unknowns and uncertainties, the cost 
benefit analysis prepared has used best practice methods to provide a more robust 
picture of the likely range of benefits and costs of the various regimes. Under current 
operational practices and data collection methods, it is not possible to further analyse the 
Official 
extent of the drug-driving problem in New Zealand and its associated harms. The 
operational cost and ethical issues that come along with collecting the types and volume 
of data needed to more fully realise the extent of the drug-driving problem in New 
Zealand, means that this is not possible. 
40 
 

 
219. 
Having estimated the likely scale of the social cost of drug-driving in New Zealand, a 
further investment in drug-driving enforcement is justified. A benefit-cost analysis 
indicates that a random drug testing regime is the most cost-effective method of reducing 
the cost of drug-driving. One of the reasons that random drug testing is cost effective, is 
the deterrent effect it has on the driving population. There were two possible approaches 
to random testing considered. The first approach modelled on Victoria, Australia. The 
second approach involves a random roadside oral fluid screening test followed by a CIT. 
220. 
The most cost effective approach is the Victoria model. This has been employed 
successfully in Australia since 2004. While many factors contribute to road safety, 
Victoria has a superior road safety record to New Zealand. The Victorian model has 
been adopted by most Australian states, with some variations. 
221. 
The human rights implications of the Ministry’s preferred option are significant and must 
be considered fully by decision makers. Under the preferred option, a drug-screening 
1982
device that uses bodily fluid testing will be used on drivers not yet suspected of driving 
while impaired, or under the influence of drugs. These drug testing devices take longer 
(up to five minutes) to produce a test result, when compared against current roadside 
alcohol testing devices (30 seconds), which will result in a driver being detained for 
longer. As well as the time required, the need to take an oral fluid sample may also be 
considered more invasive than a passive alcohol screening test. 
the   Act 
222. 
In addition, oral fluid screening devices can be susceptible to producing false positive 
results, largely as a result of operator error. To mitigate the risk of false positive test 
results, the preferred option will use a second oral fluid test. Furthermore, an evidential 
blood test would correct any false positives on presence-based tests. This would enable 
an individual to establish that they are not impaired before facing any sanction. However, 
false positive results may subject innocent drivers to unnecessary confirmatory tests, if 
the preferred option is implemented. This includes the possibility of an innocent driver 
having to undergo a blood test and wait several days, or longer, for the results to be 
confirmed by a laboratory.   
223. 
As it is difficult to link driving impairment with the level of drug or combinations of a drug 
under 
found in a driver’s system the preferred option wil  operate a zero tolerance policy. This 
approach is a shift from the status quo enforcement regime, which is based on proving a 
person is impaired and cannot drive safely, and has drugs present in their blood. 
224. 
This approach will sanction people without any consideration given as to whether they 
are in fact visibly impaired or conclusively pose a safety risk. However, given that there is 
difficulty in establishing limits relating to an individual’s fitness to drive, in the absence of 
evidence of behavioural impairment, by virtue of the presence of the particular drug or 
Information 
drugs, it will be considered that the driver presents a risk to road safety, although less of 
a risk than a driver who is conclusively impaired. The recommended approach seeks to 
mitigate this risk by creating an infringement offence rather than a criminal offence, i.e. 
the offence would not result in a criminal conviction. Nonetheless, it is still a sanction. 
225. 
The other random drug testing option considered would have similar road safety 
benefits. It would also mitigate some of the human rights issues associated with the 
preferred option because it includes a CIT. However, the Police do not support this 
Released 
option because, in its view, it is not operationally feasible, and would not deliver against 
the policy objectives because of this. Given the Police’s responsibility for implementing 
any regime, considerable weight must be placed on the Police’s view. This option would 
also be significantly more expensive. As a result, this option is not recommended 
Official 
41 
 

 
226. 
In summary, a trade-off needs to be made by decision makers when deciding whether to 
change the drug-driving enforcement regime in New Zealand to a presence-based 
random drug driving regime. This trade-off involves: 
  estimated road safety benefits 
  inconsistencies with the New Zealand Bill of Rights Act 1990 
  the practicalities of implementing any new enforcement regime. 
227. 
If decision makers decide to place an emphasis on estimated road safety benefits, the 
Ministry recommends choosing the preferred option in this paper. However, if decision 
makers decide that the preferred option in this paper will impinge too greatly on drivers' 
rights, they may choose not to implement the preferred option in this paper. 
1982
228. 
If decision makers decide to implement the Ministry’s preferred enforcement regime, it is 
recommended that 45,000 random tests are administered annually. The Ministry’s 
independently reviewed cost benefit analysis estimates that 45,000 random tests could 
prevent 6.62 fatal crashes each year, which would imply that at least 6 drivers are saved 
from losing their lives each year, at a cost of around $9 million per annum. 
Act 
229. 
The recommended option in this paper will ensure that drivers are deterred from using 
the  
drugs and then driving, therefore reducing the harms caused by drug-driving. While the 
Ministry and the NZ Police have considered other options, the Ministry considers that 
they do not offer the level of benefit that the preferred option will offer. 
Implementation plan and risks 
230. 
A random drug testing regime requires visible enforcement, publicity, and a much larger 
number of tests than a non-random regime, particularly if the regime is designed to 
create a deterrence effect. 
231. 
The preferred option proposes beginning a new drug-driving regime with 15,000 random 
under 
drug tests in the first year. This number would increase to 30,000 tests in the second 
year and 45,000 tests in the third year of the regime. A measured roll out of the regime 
wil  help to ensure the new regime integrates smoothly with New Zealand’s current drink-
driving and drug-driving enforcement regimes.  
232. 
It may take some time to begin the regime. The Police would need to identify and make 
provision for any additional operational requirements. They would also need to develop 
and implement an appropriate training programme for Police officers in the use of the 
Information 
device and identify a suitable oral fluid screening device via a competitive tendering 
process. The Minister of Police would need to approve any new devices by Notice in the 
Gazette. The implementation process would take at least six months. 
233. 
There will also be implications for the NZTA, which would need to promote and explain 
any changes.  
234. 
The proposals set out in this paper will have financial implications for the Crown. 
Changes to the testing regime for drug-driving will result in higher costs for the NZ Police 
Released 
and the Justice sector to allow further tests to be undertaken. This may require new 
funding or funding to be diverted from elsewhere. 
Official 
 
 
42 
 

link to page 43 link to page 43  
235. 
The majority of the additional costs fall on the Police, and result from the random drug 
screening process, including the cost of purchasing drug screening devices. Drug-driving 
and drunk-driving enforcement costs are met from the National Land Transport Fund 
under the Road Policing Programme of the National Land Transport Programme. The 
Road Policing Programme of around $300 million per annum would need to be varied to 
accommodate this expenditure. The NZ Police currently spend around $42 million per 
annum on alcohol and drug enforcement. 
236. 
However, there will also additional costs for the NZTA, Ministry of Justice (Courts) and 
Department of Corrections due to a larger number of drug-driving offences. These costs 
would normally be met through departmental appropriations. The Department of 
Corrections advises any increase in costs cannot be met out of its baseline funding
237. 
Table 4 sets out the potential financial implications. 
1982
Table 4: Potential additional costs for introducing oral fluid drug testing 
 
Cost in year 
Cost in year 2  Cost in year 3 
1 (15,000 
(30,000 tests) 
(45,000 tests) 
tests) 
$m 
$m 
$m 
Act 
NZ Police 
2.87 
5.73 
8.60 
the  
One-off costs to Police (training 
0.30 
0.00 
0.00 
and education) 
NZTA 
0.00 
0.00 
0.01 
One-off costs to NZTA (system 
1.55 
0.00 
0.00 
change costs, advertising and 
promotion) 
Ministry of Justice7 
0.04 
0.09 
0.13 
Department of Corrections 
0.01 
0.01 
0.02 
Total  
4.77 
5.83 
8.76 
under 
 
Arrangements for monitoring, evaluation and review 
238. 
The Ministry recommends that it, the NZ Police and the NZTA closely monitor the 
impacts of any changes to drug-testing policy. While the NZ Police record data on the 
number of blood samples analysed following drivers completing a CIT unsatisfactorily, it 
does not record how many drivers satisfactorily complete CITs, or how many CITs are 
Information 
conducted overall.  
239. 
In order to examine the effectiveness of the preferred policy option in this paper, the 
Ministry believes the following data, on New Zealand’s good cause to suspect regime 
and random testing regime would be helpful for evaluating the new regime. Further 
discussion with NZ Police on the feasibility of collecting this data and prioritising them will 
be required: 
Released 
                                                
7 Subsequent to the BCA, the Ministry of Justice advised that it believes its costs would be $0.63 in 
Official 
year 1, $0.13 in year 2 and $0.19 in year 3. The Ministry has not verified the assumptions on which 
these costs are estimated but, in any event, the impact on this BCA of the change would not be 
material. 
 
43 
 

 
Good cause to suspect 
Random testing 
 
  Number of compulsory 
  Number of individuals being tested 
impairment tests 
  Number of false positives on first and 
  Number of blood tests 
second oral fluid screening tests 
  Number of positive drug 
  Number of blood tests 
tests 
  Number of positive blood tests 
  The types of drugs being 

found 
  The types of drugs being found 


  Number of Police with up 
  Number of offence notices issued 
to date training 
  Number of defended hearings 
  Number of Police trained 
  Number of Police trained 
1982
  Number of defended 
  Public perception of likelihood of being 
hearings 
stopped and tested 
  Types of offences and 
  Public perception of dangers of drug-
numbers 
driving 
Act 
 
the  
240. 
After the legislation has come into force and 3 years of data are available, the Ministry 
will provide a report to the Minister of Transport on the effectiveness of proposed 
measures. 
241. 
Effectiveness wil  be evaluated through the public’s perception of the likelihood of being 
stopped and tested for drug-driving, and their perception of the dangers of drug-driving. 
Over time, success would involve a decline in detection rates of drug-driving. However, 
three years is unlikely to be a sufficient length of time to realise the full benefits of the 
regime, especially as this period coincides with the implementation phase of the policy.  
under 
242. 
Due to the high level of interest in these proposed changes, their impact will also be 
scrutinised by stakeholders, the public and the media. 
 
Information 
Released 
Official 
44